天才蒙蒙亮,地铁已经“醒来”。如同齿轮一般,北京地铁的转动加速了这座城市的运转,地铁一族也早已习惯了地铁上的节奏。然而这种节奏可能因为地铁票价的上涨,发生改变。
在今年北京市两会期间,北京市常务副市长李士祥接受媒体采访时表示,公共交通票价调整最终方案将于年内出台。
地铁票价即将调整引发了广泛关注。自2007年实施公交低票价政策以来,“低出行成本”一直是北京的一张“民生名片”。然而与此同时,北京市的公交补贴也连年上涨,财政负担加剧。从2009年至今公交补贴连年突破百亿元。财政对某一领域的过高补贴,意味着什么?
曾经的“民生名片”
从第一条线路开通运营至今,北京地铁已经运行了43个年头,这期间,票价也经历了几次调整。“每一次票价调整,都会对客流有所影响”。
1988年夏天,从重庆一个山村考入北京大学历史系的潘洪其独自拎着行李来到北京。
他回忆那个时候坐地铁“并不像现在这么拥挤”。1991年北京地铁票价涨到0.5元后,当年客流量就下降了1000万人次。
可“宽松的地铁环境”并没有持续多久。1992年从北大毕业后,潘洪其当上教师,有了固定收入,乘坐地铁的次数也越来越多。也就在那几年,他发觉,坐地铁已经成了挤地铁。很多时候自己是被后面的人挤进车厢去的。1995年,他在一次乘坐地铁时甚至被扯掉了衬衫上的扣子,也就是那一年,北京地铁客流达到了5.58亿人次,创造了历史新高。
政府方面,为了“拉低地铁客流量,减少对运营安全的冲击”,第一次针对地铁运用了价格杠杆。1996年元旦,北京地铁票价从0.5元涨到2元。而当时,北京市城镇居民人均可支配收入也提高到了6000多元。不过,一下子涨了1.5元,也影响了很多人的出行方式,调价后,地铁年客流量下降了1亿多人次。
紧接着,2000年,地铁票价又涨至3元。而当时,北京市城镇居民人均可支配收入已经到了9000多元,也就是说,票价的涨幅与当时的人均可支配收入是挂钩的。
与前两次上调价格不同,2007年,北京地铁票价下调回2元。尽管这一年,北京市城镇居民人均可支配收入达到了两万多元。
“当时是考虑到奥运会的原因,要解决交通拥堵,所以鼓励大家乘坐公共交通出行。”中国道路运输协会副会长王丽梅说。
另一方面,彼时的北京小汽车保有量已经从2003年的300万辆猛蹿到400万辆。对此,北京市交通委运输局副局长马伯夷曾公开说,2007年,轨道交通推出低票价政策的主要目的是利用方便、准时、快捷、出行成本低等优势,引导市民放弃小汽车出行,缓解城市地面交通拥堵。
2008年北京奥运会结束后,北京地铁新增线路越来越长,客运量也越来越多,2009年北京地铁四号线运行前,就已经有人担心票价是否会涨。2010年,北京主要的8条地铁线路日客流量达到400万人次,当时有市政协委员提出“地铁高峰时段加价五六元不为过”。对于这样的建议,官方回应,“目前2元一张的地铁票不够支付运营成本,只能靠政府财政补贴。但北京暂时没有提高票价的想法。”
对于当时政府表示“不涨价”的做法,已经从学校转投媒体工作的潘洪其撰文评论,低票价不但明确了公共交通的公共产品性质,是政府职责的体现,也是北京的一张“民生名片”,是城市形象的一部分。
刚性需求群体将付出更多出行成本
地铁涨价进入实质性讨论是在2013年年底,北京市政府发布了《进一步加强轨道交通运营安全的工作方案》,方案提到,制定高峰时段票价差别化方案并择机出台,通过价格杠杆分散高峰时段客流压力,降低大客流风险。
在北京的早高峰时段,地铁一平方米就要挤八九个人,龚杰每天从六号线金台路站出发,转十号线到海淀上班。相同的路程,打车上班要花近100元。而坐地面公交需要将近70分钟。周边与他一同挤地铁的人,都是上班族,“在北京,地铁跟住房一样,是刚性需求。”
如果按照传闻中涨到6元的说法,龚杰等于每个月多支付200元。他的态度也很明确,“一分钱难倒英雄汉,能少涨就少涨一点”。
此前,对于地铁调价问题,记者曾列出详细的采访提纲,但截至发稿时,北京市相关部委没有给予回复。
但可以肯定的是,不管采用哪种方案,2元票价时代终将结束。
“势易时移,反对也没用”。如今,潘洪其也成为地铁的刚需族。两年前,原本在朝阳区居住的他开车上下班。儿子上学后,潘洪其为了方便孩子上学,就在孩子学校附近租了房,自己却离单位远了,一旦限号,地铁就成为他的首选交通工具。
“即便涨价也会坐的,因为比开车便宜,也比开车方便。”根据之前的方案,提高价格主要是为了在高峰时段分流客源。交通专家徐康明说,通过价格杠杆分散高峰时段客流压力,对于刚性需要乘坐地铁上班的群体意义不是很大。
潘洪其也这么认为,“他们那个理由,只有在非高峰时段是成立的。”王丽梅也认同,地铁虽然拥挤,但与地面公交不同,地铁不涉及堵塞、交通事故、天气的影响,所以在时间上有保证,“这也是上班族选择地铁的原因”。
中国道路运输协会副会长王丽梅认为,乘坐的里程越长,发生拥堵的概率越高,如果是短途,地铁和公交差别不大,在优化公交线路的前提下,提高地铁票价后,可以分流一部分短途乘客改乘公交车。“调整票价是为了提高地铁的效率”。
福利应与发展阶段匹配
“人们习惯了低票价带来的高福利,所以很多人从心理上不愿意地铁涨价。”王丽梅说。 但另一方面,在票价不变的时候,北京地铁的线路一直在不断延展着。
2007年实行2元票价的时候,北京地铁线路长度是200公里左右,而现在已经翻了一番,总长度突破了400公里。“相当于北京到石家庄走一个来回。”王丽梅说。
而不管坐一站,还是坐十站都是2元。她认为,“当初收2元钱的时候,是考虑到当时的线路长度,现在线路一直在增加,过去的价格与现在已经不匹配了,因为线路和资源、人力是配套的。当线路增加时,运营成本也比过去翻了一番。”
“衡量福利的标准是可不可持续”,她的理解是,无论是公交福利,还是其他福利,都应该与经济发展水平相适应,如果福利与经济社会服务发展不匹配的话,会产生抑制作用,从公共管理角度讲,单方面的高福利会制约地铁的后续发展。
“公共交通首先是公益性的,现在低票价做法就是把它当成福利了,谁都享受了,其实这是不对的。”北京交通发展研究中心主任郭继孚认为。
他说,住和行是一个城市里居民最基本的权利,是刚性需求,公共交通就相当于保障房一样,具备兜底功能。
其二,公共交通和保障房不一样的地方是,保障房是保障社会低收入群体的住房,而公共交通不是低收入群体专用交通工具,社会的各个阶层都可能用到公共交通。所以低票制一方面在保障中低收入群体的时候,也为条件好的阶层提供了服务。
郭继孚认为,可以采取定向补贴。他介绍,日本在上世纪60年代,城市交通也很拥堵,当时政府规定企业不能给职工在小汽车出行上补贴,特别明显的就是在停车问题上,不能给职工提供低价的免费停车位,相反地,允许企业给职工提供公共交通补贴。
“在德国法兰克福,当地政府通过老年人管理机构,把财政的钱转到机构,再由机构给到需要补贴的人身上。”郭继孚说,北京也可以效仿这样的定点补贴。
对于调价方案的选择,郭继孚认为,应该按照里程来计价。“对公共资源的使用,一定要体现用多用少的原则,但并不是完全按照里程去定价,比如短距离的费用要高一些,长距离的费用要低一些,这就可以分流一部分短途乘客选择地面公交。地铁可更多承担中长距离的出行,短距离出行更多利用地面公交,这是我们设计交通系统时候的一种安排。”
但他强调,价格怎么体现调节作用还需要探讨,“认为票价要高到高峰期不挤了,是一种误读。
他提议,应该建立起票价动态调整机制,公共交通的票价跟居民收入水平、购买力、物价指数、经济增长情况及成本变动情况挂起钩,制定出一个公式,达到一定幅度,就启动这种调价机制。
“羊毛出在羊身上”
调整票价还在于财政上的压力。
去年年底,北京市人大财经委召开2014年预算初审会时,参与审查的北京市人大城建环保委认为,自2007年实施公交低票价政策以后,随之而来的是财政补贴连年增长和财政负担不断加重。
因此,城建环保委建议,应科学合理安排公共交通财政补贴,调整完善公共交通定价机制,在体现其公益性定位的同时,适当体现运营成本,减小财政压力,将财政投入更多用于公共交通服务体系的提升。
从实施低票价起,北京市财政用于交通的补贴就开始逐年增加。
2008年,北京的公共交通补贴中,地面公交拨付资金91.5亿元,地铁拨付资金7.9亿元。2009年,地面公交补贴达到104亿元,地铁补贴达到15亿元。
2010年、2011年、2012年,北京市财政用于公共交通补贴的资金分别达到了128亿元、156.9亿元、 175亿元。其中2012年地面公交补贴138.1亿元,轨道交通补贴36.9亿元。
在担任北京市人大代表期间,王丽梅就曾提出过财政用于公交的补贴过高,应当调整票价。“我当时提的意见是,与其补在票上,不如把这个经费用在尽快完善城市公共交通体系的建设上。”王丽梅说,补贴票是表面上的补贴,交通问题根源是基础设施的不足,应该加强基础设施的建设。
参加今年北京市人代会的郭继孚也提到,地铁票价一直是代表委员热议的话题。他认为,从老百姓来讲,什么东西都免费才好,“但是羊毛出在羊身上,补贴的钱就是纳税人的钱,用在这儿就不用了那儿。现在公共交通的投入,总体上还是不够,地铁建设资金还是很紧张的,现在地铁的票价,仅仅考虑了运营成本,建设的、折旧的、维护成本都没有算进去。政府补贴也没给这块。”所以他提议,轨道交通公益性是要坚持的,另外要提高补贴的效率,形成一个票价动态机制。
“财政的钱是有限的,既要打酱油又要买醋,过多地投给某一个领域会影响到其他领域。”王丽梅说。据媒体报道,2013年北京市公共交通财政补贴总额预计在180亿元以上,占到民生支出总额的7.9%,超过了对医疗卫生领域的补贴。
在郭继孚看来,财政对某一领域投入过高补贴,甚至对房价都会带来影响。一个逻辑是,高额的补贴来自政府财政,而政府财政有一部分来自卖地。
以北京为例的话,2012年北京市的地方财政收入为3314.9亿元,其中2012年上半年,房地产收入在财政收入中的占比达到了14%。而在2010年之前,房地产行业在北京市财政收入中的占比一直保持在20%左右,稳居各行业之首。
“地方财政在压力很大的情况下,要满足某项高额补贴,不利于降低政府对土地财政的依赖度,高额的补贴会使政府追求财政收入的增长,而收入来得最快的就是卖地。政府会依赖土地财政,加大土地出让金的收入,不断产生‘地王’,地产商会跟着推高房价,如此一来,城市的房价就很难降下来。”王丽梅表示,用高房价来维持某项高福利,其实得不偿失。
