不带牌“裸拍”,车的价格上不去,甚至可能因为卖不出去导致公车改革受阻;带牌卖,成交价中包含车牌钱,权力部门以车牌获利的法律根据何在
北京拍卖公车 带牌还是“裸拍”?
编者按
8月初,北京产权交易所宣布年内将在京拍卖5000辆中央国家机关公车。公车改革后的公车拍卖是否带车牌的问题,有关部门目前还没有定论。由于北京采取摇号政策,北交所认为,如果是裸车拍卖,价格肯定上不去。湖北省统计局副局长、车改专家叶青在媒体撰文,建议带牌拍卖。其建议基于两点:“一、拍卖之后即可挂牌,不会增加北京的汽车增量;二、挂牌也可以卖个好价钱,实现国有资产的保值增值。”
对于叶青建议,赞成者有之,反对者也有。是否带牌拍卖,涉及多种价值考量。通过全方位探讨为有关部门科学决策提供有价值的参考,这是我们关注这一话题的初衷。
带牌拍卖,谁的福音?
2010年,北京开始实施小客车数量调控政策,即车辆摇号,不论单位还是个人,想要小客车上路,就必须参加摇号取得牌照。2014年6月,北京小客车摇号比例达到137:1,可谓一号难求。车牌让很多在北京工作生活的人望眼欲穿。
叶青认为,在严格的摇号政策之下,北京号牌属于稀缺资源,数量有限,带牌拍卖为那些总摇不上的人提供了一次机会。
“连车带牌买过来,免于摇号之苦,对一些想在北京购车的人来说,是不小的福音。但考虑到一些人对车的刚需及摇号概率,如果连车带牌一起卖,竞买的人会很多,最后的卖价一定不低。没有一定经济实力,不是说想参与就能参与的。”网友“郑之”感叹。
上海实行小客车牌照拍卖已经有十多年,今年7月参加牌照拍卖的有13.6万人,单个牌照平均成交价为74600元,今年2月拍卖时均价曾突破10万元。考虑到这几年摇号政策对购车需求的抑制,有人估计,如果北京公车带牌拍卖,车牌价格应在10万元以上。这正是叶青在建议所说的“可以卖一个好价钱,实现国有资产的保值增值,何乐而不为”?
网友“郑之”则提出:“这部分钱是买车者该付出的吗?如果答案是否定的,那这种‘国有资产的保值增值’不仅没价值,也不正当。”他认为,道路交通安全法规定了有关部门给机动车上牌的义务,却没赋予他们以车牌获取利益的权力。正因如此,上海市车牌拍卖政策多年来备受质疑,当地始终没有拿出令人信服的法律依据。对于政府来说,在没法律依据的情况下得到这笔钱,是不当得利。此时的“国有资产的保值增值”,是以百姓权益受损为代价的。
带牌拍卖可能带来的社会不公以及不良情绪,也是国家行政学院法学部副主任杨小军教授担心的问题。他认为,与带牌拍卖演化成“有钱人的游戏”相伴而生的,将是“没钱人的怨恨”。由此产生新的社会不公,在有钱人与没钱人之间产生对立情绪,是带牌拍卖的负效应。
“公车改革,普通老百姓的感受不能不考虑,公平不能不考虑,社会评价、社会认同都要考虑,应当取向公平的价值追求。”杨小军说。
带牌拍卖,合法吗?
对于带牌拍卖是否合法的问题,杨小军认为,我国机动车一直实行登记制度。只要登记过了,车就取得路权,可以上路行驶。现在的公车已经取得路权,如果不带牌拍卖,车就会失去已经拥有的路权,受限购令限制又必须二次申请获得路权。车已经在北京有路权了,凭什么又剥夺车的路权?“由此看,反而是不带牌拍卖在法律上有障碍。”
中国人民大学法学院教授杨建顺看法则相反。他认为,公车带牌拍卖,“在上海讲得通,毕竟之前之后都是拍卖,政策一致,在同一个标准下进行。而北京则行不通,与现行的制度政策不统一”。
“虽然有的地方政府采取拍卖形式,但牌照毕竟是公产、是有限资源,要服从行政法上的平等、公平、公开原则。牌子是非常重要的财产,不按照规则进行,会产生很大问题和矛盾。一方面,带牌拍卖和北京现有制度相冲突,前面可以免费取得,现在就要花钱,造成不平等、不公正和非正义;另一方面,带牌拍卖相当于政府卖牌,没有法律依据。上海多年来一直在违法操作,尽管效果可以。”杨建顺分析认为,“要解决带牌拍卖和北京既有制度的矛盾,或者是把公车车牌都投入免费摇号池,或者是修改无偿摇号的机制。参加拍卖的人,要和摇号联系在一起,摇到的人才能参加拍卖。对既有制度不去执行和调整就带牌拍卖,会让政府失信于民,这不妥当。赚小钱丢信用,得不偿失。”
对此,叶青表示疑惑:“如果说法律依据,公车拍卖与司法拍卖有共性。司法拍卖可以带牌,为什么公车就不可以带牌拍卖?”
“虽然司法拍卖可以,但私权利处理范畴不同于公车,公车涉及公产、公权力、公共服务的提供。对于私权利,司法居中解决问题,目的是实现财产最大价值,实现公平公正。行政法不能只考虑资产价值,还要考虑机会均等、政策一致等等因素。”杨建顺解释说。
决策应遵循怎样的正当程序?
“带不带牌拍卖,取决于决策者的价值取向。两种方案,都有可能。”杨小军这样认为,公车改革的第一步,是先把公车拍卖出去。公车改革搞了20年,不能因为拍不出去而受阻。能卖个好价钱,也是财政部门所希望的。从当前的政治角度和经济价值取向看,完全可能带牌拍卖。但问题是,带牌拍卖变成“有钱人的游戏”,带来新的社会不公也不可小觑。不带牌,有钱没钱,包括外地人都可以公平参与,共享公车改革带来的利益。从社会公平角度而言,不带牌拍卖也是有可能的。
“在资源有限性更加强烈的时候,情况发生了变化,无偿号牌制度就要发生变化。要想优先享受有限的资源,就要承担经济的费用。在行政许可、资源补偿领域要坚持平等原则、受益者负担的原则,要求承担经济的负担。”杨建顺说。
如果制度要修改,所有车牌摇号都实行有偿制,又会产生一个大问题:既有制度能不能修改?既定制度要修改很难,在给付行政领域有“福利禁止倒退原则”,比如公交地铁在低价运转,要提价就与这个原则矛盾,在公用事业不能完全按照市场价格来衡量。该原则要求,只能提升不能后退,当然不是说绝对不能后退,像行政行为撤销或废止一样,要受到限制。
当前,实行汽车限购令主要有三种模式:北京、杭州和贵阳采取无偿摇号;上海实行车牌拍卖竞价;广州、天津则采取折中办法,无偿摇号和有偿竞价并存。完全竞价拍卖备受诟病,大多数城市从社会政策出发提供无偿摇号,取得比较积极的社会评价。为了更好地平衡各种关系各方利益,“我建议,车与牌分离,把公车的号牌数量投放到摇号池,让有资格的人公平竞争,公平地满足社会需求,公车则进行裸拍。”杨小军说。
杨建顺认为,如果最终决定带牌拍卖,要对现有的北京摇号政策进行修改调整,与现行摇号牌照、车辆调配制度联动起来。“否则,会造成公车改革既有成效的反弹,不仅保不住国有资产,反而会流失了公产。比如,公车租赁社会化,制造寻租机会,公产变私产等等。《北京市小客车数量调控暂行规定》是北京政府制定的规章,要按照规章修改程序进行修改。”
“北京的拍卖搞得好不好,群众认可程度高不高,社会效果怎么样,对其他限购的城市具有示范作用。”杨小军认为,北京拍卖公车要慎之又慎,在制定拍卖政策时要注意科学性、合理性、合法性。
对公车原牌照编号是否保留的问题,杨建顺提到,如果决定带牌拍卖,“公车的牌照如果原封不动用,会成为一种炫耀,成为一种不公平的现象。我认为,一个选择是,把这些牌照编到总系统中,以后在一种完全任意状态下分配,这是适合公共资源分配的公平方法。另一个选择就是,不保留这些编号,让车主自己重新编号,防范拿特权号牌招摇撞骗。”
公车拍卖,能否成为控车契机?
公车拍卖能否成为北京市减少机动车总量的契机,也成为热议话题。叶青认为,中央国家机关即将实施拍卖的5000辆车本身是有牌照的,属于汽车存量而不是增量,“摇号限制的应当是增量。”因此,没有必要将车牌去掉,“只是更换了主人。拍卖之后即可挂牌,不会增加北京的汽车增量”。
杨建顺则提出,“实际上,限购不仅仅是增量问题,而是社会需求量大,要将有限的资源分配出去,就产生了车辆摇号制度。”人们有一种心理,没有的东西要争取,汽车限购实质上助长了人们购车的愿望。“原本计划在一定年限内控制车辆保有量,现在早就超了,但还得往外放指标。”
网友“郑之”也认为,北京目前的机动车数量已经超出城市承受能力,如果拍卖公车可成为减少存量的契机,为什么要满足于“不会增加”呢?
杨小军认为控制车辆总量,最根本的目的是解决城市交通拥堵和车辆带来的环境污染问题。北京市市级单位公车接近两万辆,加上区县乡、中央国家机关、国有企事业单位,公车数量绝不是一个小数字。就此而言,不带牌拍卖,对缓解拥堵和降低污染都有十分积极而重要的作用,不能不说这是一次难得的机会。
叶青说,这次公车处置,第一批五千辆,一次性处置完,相对总的汽车保有量,毕竟数量有限,减少小客车总量有其他办法,比如市场外迁。据统计,北京三环内的各类批发市场有100多家,通过产业结构调整等方式,北京会减少很多交通拥堵和空气污染。另外,比如征收拥堵费,提高停车费。作为都市,东京有800万辆却很少堵车,目前北京汽车利用率仍有空间。总之,摇号限购并不是最好的办法。
“从控车角度看,不带牌拍卖公车,车辆会流出北京,有利于减少车辆总量,缓解拥堵,减少污染,是好事。”杨小军认为这一点不能不考虑。
制订拍卖政策,对政府也是“考试”
与带牌相比,不带牌拍卖直接导致的问题是,公车低价拍卖。
杨小军从北京目前的车辆摇号政策和现状分析认为,如果不带牌拍卖,在北京参与拍卖的积极性会低,因为拍到手没牌无法上路。即使已经摇到车牌的人,只有车辆价格对他有足够的吸引力,才会选择参与公车拍卖。对外地人同样如此,拍卖要以价取胜。
杨建顺认为:“如果从刺激成交角度讲,有好办法,就是面向全社会拍卖,不管是不是具有上牌资格,都可以参加拍卖,只要拍下号牌,就可以上牌,为了拿到这个机会,会吸引很多人的参与,价格自然就上去了,保值实现了,公平也实现了,这是不利中的有力决策。从总的政策制定来讲,把利害得失分析清楚,虽然对以前的摇号制度构成冲击。两害相权取其轻,需要作出选择。”
“公车改革的核心问题是支出,甩掉巨额的车辆消耗包袱,杜绝车轮上的腐败,不能单单考虑经济价值。公车不带牌低价拍卖,从眼前看可能国家利益受损,但长远看国家受益更大。从政治、社会、经济多种因素看,即使合理的低价拍卖也是值得的。”杨小军说。
杨建顺认为,牌照有偿制是将来发展的方向,无偿制是目前过渡政策,公车改革再次提出这个问题。政府财产要走向市场,必须符合市场规律。立法上应当进行利益衡量,如果最终利大于弊,应从立法上提供依据。不能让实践中实行很好的制度,一直背着违法的名号。“我赞成带牌照拍卖,但不赞成在没有法律依据的情况下拍卖。”
公车拍卖带不带牌是一个两难问题,存在于实行车辆限购和车牌竞拍的地方。“拍卖政策如何制订,对政府也是一次‘考试’。”杨小军最后说。(记者 王心禾 党小学)
