我国现阶段的房产税改革因循行政试点路径,其合法性存有瑕疵,实践中也引发诸多争议,与现代国家治理观念不相符合。
十八届三中全会部署“加快房地产税立法并适时推进改革”,并首次提出“落实税收法定原则”,表明未来的房产税改革应当以全国人大制定《房产税法》的方式推进。
在房产税立法过程中,应当平衡好立法与行政、国家与纳税人、中央与地方三对关系,推动人民代表大会制度与时俱进,让改革在法治保障下顺利推进。
近年来,房产税改革一直是社会关注的热点话题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“加快房地产税立法并适时推进改革”,更是将其推到了风口浪尖。然而,房产税改革在理论和实践上确实都面临着诸多难题,例如:其主要目的究竟是组织收入、调节分配还是调控房价?与土地产权制度是否存在矛盾,与土地出让金、城镇土地使用税等又如何协调?税率、免征额等税制设计上怎样兼顾“调高”与“提低”?如何推进不动产登记、财产评估等配套制度建设?等等。
房产税改革意义很大,改革的方式———而不仅仅是改革的内容———将会决定其是否能够获得成功以及能够获得多大成功。推进房产税改革,首要问题就在于选好改革路径。
“房地产税”和“房产税”是具有包含关系的两个概念。房地产税泛指与房地产有关的税种体系,如我国的土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等,房产税只是房地产税中的一个税种。我们这里讨论房产税改革问题,但根据《决定》精神,这一改革的设计自然不能脱离对其他税种的考虑。
房产税改革应当告别行政试点寻求法治化路径
2011年1月底,根据国务院常务会议精神,上海、重庆开始房产税改革试点,对部分个人所有非营利住房开征房产税,标志着房产税改革已经正式启动。此后,国务院在《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》、《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》等指导性文件和多次公开表态中均提出要“扩大个人住房房产税改革试点范围”。
总体上看,我国的房产税制具有浓厚的行政主导色彩,其主要依据是行政法规、规章,税制变革也历来由行政机关推动。在现阶段的房产税改革中,其典型路径就是在不修改现行法规的情况下,依据行政机关的内部决定进行地方试点,即所谓“行政试点”模式。
我们可以从法律视角对此次房产税试点作如下评论:
首先,国务院对地方政府进行税收立法的转授权,不符合《立法法》规定。国务院常务会议同意部分城市进行房产税改革试点,实质就是将全国人大授予的税收立法权转授给地方政府。国务院同意地方进行房产税试点的实质就是转授权,而这与《立法法》第10条规定的“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”产生了直接冲突。
其次,地方政府规章与上位法相冲突。即使不考虑转授权问题,上海、重庆的房产税暂行办法也直接与《房产税暂行条例》相冲突。《房产税暂行条例》属于行政法规,其效力高于地方性法规、规章。虽然沪、渝出台的暂行办法是对《条例》的“改革”,但改革本身并不能够成为违反上位法的合法化事由。
再次,地方政府规章不能成为房产税征收依据。《税收征收管理法》第3条规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。”而两地的房产税暂行办法既不是法律,也不是行政法规,因而不能成为税收征收的依据。
需要说明的是,这种合法性审思并不是无意义的吹毛求疵,更不是想以此“否定”或“阻挠”房产税改革的进程。客观地说,行政试点模式曾发挥过相当大的积极作用,但在推进法治中国建设的大背景下,遵守法律、尊重法律更应当成为改革的基本共识和行为准则。房产税改革的行政试点路径缺乏稳固的法律基础,不符合法治国家的要求,也与十八届三中全会精神相违背,长远来看是不稳定、不协调、不可持续的。未来的房产税改革应当“告别”行政试点,寻求法治框架内的优选路径。
房产税立法应成为落实税收法定原则的突破口
在符合法治要求的前提下,房产税改革主要有两条可选路径:一是由国务院修改《房产税暂行条例》,二是由全国人大及其常委会制定《房产税法》。二者看似相近,但立法主体不同的背后,实际上存在着民主性、科学性与立法成本上的重大区别。
法律的制定机关同时也是最高民意代表机关,因而天然地具有最强的民主性。行政法规的制定机关是最高行政机关,它与民意的联系是间接的,且很容易因为兼具立法与执法的职能而导致权力膨胀。
《决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。有观点认为,这一表述仅仅是指由国务院修订《房产税暂行条例》。其实,这不得不说是一种误读,没有准确地理解《决定》的精神。应当看到,《决定》在第27条“推动人民代表大会制度与时俱进”中写入“落实税收法定原则”,在第五部分“深化财税体制改革”中将“完善立法”放在改革目标的首位,并且在第九部分“推进法治中国建设”中着重强调了“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”和“加强对行政执法的监督”等要求。从对房地产税改革的表述本身来看,《决定》使用的是“加快立法”并“适时推进改革”,而非“加快改革”并“适时立法”,这也传达出重视房产税立法的清晰信号。同时,房产税改革还需要和土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税的改革一起统筹考虑,整体推进房地产税制改革。
我们可以认为,《决定》已经为未来的房产税改革指明了路径,那就是:落实税收法定原则,通过全国人大制定《房产税法》的方式来推进改革。
不过,正如习近平总书记在对《决定》进行说明时所指出的那样:“财税体制改革需要一个过程,逐步到位。”落实税收法定原则也需要一个循序渐进的过程。在本轮税制改革中,“营改增”和房产税改革是主要推进方向。“营改增”主要是减轻税负,因此在人大立法之前,还可以通过国务院修改行政法规的形式进行。而房产税改革则是要扩大征收范围,涉及到增加税负。同时,房产税是直接税,纳税人对增税的反应最为敏感、直接,因而很需要通过立法来推进改革,以此凝聚共识、减小阻力。我们认为,房产税立法应当成为落实税收法定原则的突破口。
房产税立法需要平衡好三方面的关系
作为落实税收法定原则的突破口,房产税立法程序不光关系到此次改革,还承担着为今后的税收立法树立标杆的职责。我们认为,在立法过程中,需要着力平衡好三方面的关系。
立法与行政的关系
全国人大的房产税立法过程并不排斥行政机关的参与,但也不宜由行政机关“喧宾夺主”。在我国的立法程序中,法律草案虽然由国务院提交,实际上却是由相关部委起草,而最终审议通过的法律和法律草案相比,很少有大规模的、实质性的修正,这就为部门利益制度化提供了空间。我们认为,在未来的税法起草过程中,应当改变部委主导的状况,由全国人大专门委员会或全国人大常委会相关工作委员会牵头、协调相关部委参加。特别是房产税立法还涉及到小产权房、不动产登记等诸多事项,因此更要把住房和城乡建设部等部委都纳入统一的起草协调机构,从而实现相关改革信息共享、同步推进。
需要澄清的是,全国人大收回税收立法权,并不意味着现有的税收法规、规章自动失效,也不意味着行政机关失去了制定税收法规、规章的权力。也就是说,国务院仍可以为了执行法律而制定税收行政法规,财税主管部门也可以出台具体解释与执行细则。全国人大也仍然可以授权国务院进行税收立法,但这些授权应当遵循具体、明确、“一事一议”的标准,不能再进行空白授权和一揽子授权。同时,全国人大应当对授权立法进行监督和审查。
政府与纳税人的关系
近年来,越来越多的有识之士认识到,应当推动政府从“管理”向“治理”转变,而其核心就是奉行法治精神、厉行法治原则,让公民成为参与国家治理的主体。在税收立法方面,这一转变尤显重要。
对此,《决定》专门提出:“完善人大工作机制,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”因此,在未来的税收立法中,要坚持“开门立法”,从信息输入和信息输出两个渠道完善民意吸纳机制,引导民众理性而富有效率地表达自己的意志。
需要专门指出的是,税收立法应当特别注意吸收专家学者的意见,充分发挥智库的作用。在现代社会中,信息不充分已经成为立法工作的最大约束条件,而专家在立法信息方面具有专业知识和技术上的优势,以及国外和国际有关信息上的优势。当然,学者也需要在参与立法的过程中保持中立、理性,成为沟通政府与社会、理论与实践、理想与现实的“桥梁”。
中央与地方的关系
房产税的税源几乎没有流动性,并且缴纳的税款与地方公共服务具有最直接的联系,因而是典型的地方税种。如果我国考虑将房产税作为地方政府主体税种的话,面对各地的经济发展水平、财政收入情况、房价高低等方面的较大差异,“一刀切”的税制恐怕会加剧区域财力的不均衡。因此,在房产税立法过程中,可以考虑更好地发挥地方的积极性。
从我国目前的实际情况看,暂不完全下放税收立法权也是较为稳妥的。不过,省级政府可以根据税收行政法规来制定实施细则,对于营业税等税种还享有在法定范围内自行确定税率的权力。对于房产税而言,同样建议全国人大在立法中对税率等项目设置法定范围,允许地方根据实际情况具体调整。在房产税作为地方主体税种的情况下,低税率会使得地方财政收入缩水,且房产税税源本身流动性不大,因而不太可能导致严重的恶性税收竞争。反过来说,这就要求全国人大立法将关注点放在幅度税率的上限,保持各地的税负水平总体合理。
需要特别讨论的是,地方对于房产税的调整权应当由地方人大还是地方政府行使。根据《立法法》第64条第1款、第73条第2款规定,地方性法规和地方政府规章的范围都包括执行性立法,因而无论授权给谁,都不存在合法性上的问题。不过,从正当性角度考虑,地方人大作为地方国家权力机关,更适合决定重大地方性事务。特别是对于涉及地区纳税人切身福祉的税收事项来说,更应当由地方人大及其常委会根据法律的授权来决定。
党的十八届三中全会提出了“现代财政制度”和“科学的财税体制”的概念,并且多次强调制度在财税领域的重要性。而制度的关键就是法治,制度建设的核心在于法治建设。我国深化财税体制改革的过程,也必然是经由财税法制走向财税法治的过程。具体到房产税改革来说,法治化既是其制度目标,也是其优选路径。其实,从行政主导路径走向立法主导路径,本身也是一次改革,而且是制度和观念上的双重深刻变革。
