地方债“量体裁衣” 规模扩大风险可控
权威人士指出,随着城镇化和基础设施建设需求的上升,明年地方政府发债规模仍将扩大。但在地方政府能够维持稳定的财政收入流情况下,地方政府债务的系统性风险不会出现。
发债规模有望扩大
据审计署2013年12月公布的全国政府性债务审计结果,目前地方政府债务的资金来源主要包括银行贷款、发行地方政府债券、企业债券、信托融资等。其中,银行贷款占债务总额比重达56.56%,发行地方政府债券和企业债券则分别占到3.71%和6.22%。Wind资讯数据统计显示,2014年1至10月,30个省市的城投债累计发行额度为14548.38亿元,总共发行1365支城投债。
9月底以来,监管部门出台一系列有关地方城投债管理办法,基本宣布了城投债作为地方政府融资方式即将成为历史。而已发城投债如何定位,直接影响地方政府未来债务负担水平。根据财政部要求,省级财政部门需于2015年1月5日之前向财政部上报清理甄别结果。国泰君安研究所首席信用研究员张莉认为,预算改革以及相关的政府融资体制改革作为本轮改革的突破口,推进之快超出市场想象,政府性存量债务清理进入实质阶段。
据国泰君安研究统计,目前总计3.13万亿的披露了募集资金用途的城投债余额中,大概率被归为政府性债务的城投债余额总计8402亿元,占比26.8%,大概率认定为非政府债务的余额1.15万亿元,占比36.7%。
除了可能被归为地方政府债务的城投债外,地方自主发债无论是规模还是试点地区都有可能进一步扩大。中诚信国际政府与公共融资评级部高级分析师关飞认为,目前发债权应该止步于省一级政府,未来如果地方债成熟起来,不排除向下进一步放开的可能性。
根据十八大对加快转变经济发展方式的战略部署和对财政工作提出的新要求,财政部组织开展了2013年财政改革与发展重大课题研究工作。其中,由湖北省财政厅牵头完成的加强地方政府性债务管理的研究报告已经完成并上报财政部。
据这份名为“加强地方政府性债务管理,构建有效防范财政金融风险的财政政策体系问题”的报告测算,2014和2015年我国地方政府性债务合理规模分别为95119.71和104092.51亿元。报告指出,随着未来我国GDP增速和财政收入增速的减缓趋势,其会对新增债务的增速产生一定约束。
债务风险整体可控
据审计署发布的部分地方债务跟踪情况,去年6月底至今年3月底,9个省份为偿还到期债务举借省本级新债579.31亿元,但仍有8.21亿元债务逾期未还。央行副行长易纲近期表示,一些风险还在积累,有些平台进入了还债高峰,再加上金融长期以来为实体经济服务,也积累了一些不容忽视的风险。
债务规模扩大是否会导致明年地方政府债务违约风险上升?全国人大财经委副主任尹中卿近日撰文指出,受宏观经济增速放缓、地方财政增速回落以及房地产市场调整等因素影响,一旦累积的债务风险超过地方财政承受能力,信用链条就有可能断裂,爆发区域性财政风险。
湖北财政局报告也指出,地方政府性债务的可持续性取决于流动性,只要地方政府能够维持稳定的财政收入流,不管是税收、土地收入、还是借新还旧,政府债务均可以持续增长。如果容许债务合理增长,地方政府性债务的系统性风险还不会出现。
基建投资为主要用途
在今年10个自发自还地方债试点地区中,基础设施建设投资成为许多地区发债的主要用途。
以广东省为例,今年广东将自发自还148亿元地方政府债券(不含深圳),其中,安排省重要交通基础设施项目70亿元,债券资金本息将在项目收益中偿还。另外,根据各市重点项目建设资金需求以及保障性安居工程建设任务和普通公路建设任务,并综合考虑各地财力状况以及实际承受能力,将安排78亿元转贷市县使用,由各市县财政统借统还,列入“债券转贷支出”科目。
实际上,基础设施投资一直是地方政府举债的重要投向。在审计署2011年公布的地方政府性债务资金用途中,50.25%用于科教文卫等非营利性项目,24.89%用于交通运输等项目。而按照我国政府间支出责任划分,这类基础设施项目建设的投入责任主要在地方。
国家发改委发展规划司司长徐林指出,由于基础设施项目大都带有公益和准公益性,一次性投入规模很大,现金回报较低,因此需要特别关注城市基础设施投融资可持续的问题。对于一些收益较好、较稳定,而且未来收益渐涨的基础设施项目,可以更多通过公私合作、即目前热门的PPP模式,鼓励私营企业与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。但对于一些收益较低或者短期没有收益的项目,则不得不采用政府融资、财政投资或者政府发行债券的方式来筹集资金。记者 赵静扬
