【导读】国务院印发通知明确新的城市规模划分标准,人口1千万以上属于超大城市。经济之声《央广财经评论》本期观点:大城市的现代治理与发展,是艰巨的时代课题。
据经济之声《央广财经评论》报道,生活中,电梯如果超载了会停止行驶,车辆超载了会遭到交通处罚。但有一样东西,比电梯和车辆容易超载,却往往被人们熟视无睹,这就是人们生活的城市。
城市不仅是钢筋水泥的森林,而且交通拥堵、水资源紧张等问题的集中爆发地。一个城市的规模要靠资源来支撑的,就象电梯一样不能超载。但如何才算超载,城市人口是个重要的判断指标,过去有个标准叫特大城市,按照旧的标准,城区人口100万人口以上的城市都算特大城市。2010年这样的城市有140个,虽然都是特大城市,但北京、上海等城市和一些百万人口城市规模差别很大,显然旧的标准不能发展的节奏。
昨天,国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》,正式调整我国城市规模划分标准,把城市划分为五类。城区常住人口50万以下的城市为小城市;50万以上100万以下的城市为中等城市;100万以上500万以下的城市为大城市;城区常住人口500万以上1000万以下才可以叫特大城市;1000万以上的城市有了新名字--超大城市。新标准将使人可以更明确地考虑城市资源承载能力, 避免超大城市人口无限扩张。
财经评论员、北京大学政府管理学院博士生刘艳对此解读 。
经济之声:根据最新标准,全国大部分城市将会被降级,很多城区人口不到500万的,将不被定义为特大城市。按照新标准,特大城市只有16个。按照旧的标准,100万人口以上的城市有140个,都是特大城市。这对防止特大城市无限发展,加强大城市的现代治理有什么意义?
刘艳:对城市的规模,特别是对人口这样作为依据进行划分,从根本上来讲,不是说对这个城市的重视或者资源倾斜做哪些工作,关键是以后我们对城市的管理,带来一个的可依据的这种科学标准,是我们为未来一个,特别是特大城市的管理建立一个标准化的基础,这是最大的意义。那么本次城市规模的重新划分。实际上体现了最大的务实,这个务实性体现在几点,首先第一点我们不再把那些超过千万的城市,把它当做一个包袱,而是把它当做一个很重要的未来经济化城市管理服务的载体。因为我们知道城市的人口之所以膨胀,归根结底是因为它城市功能的分配过于膨胀,城市资源过于聚集。这样的话,它吸收了一部分的中小城市发展的营养、资源,所以它不利于我们未来新型城镇化的发展。所以这一次的城市规模的重新划分,不仅从户籍、以及公共服务均等化几个角度,都会有重大的这种城市化发展推动作用。
经济之声:您提到务实这一点,除了对于特大城市这样一个规划之外,还有哪些特别之处呢?
刘艳:首先我们知道这次的新型城镇化,我们曾经在几年之内的做过很多的这种工作的部署,那么现在终于明确了,实际上我们会发现新型城镇化是一个自下而上自然发展的成长的过程,那么刚好和这一次的城市的规模的标准化的平均划分是匹配的。要要求优先发展中小城市,包括镇改市这样的一些试点,让那些有城市之实,就是已经早已突破百万人口小的城市,还不仅仅是有些县城市,有些县城就突破了30万这样的规模,它有城市之实,有城市之名的这些乡镇、县镇转化为市。因为我们知道作为一个城市和乡镇的管理办法是有一定区别的,它的资源分配是有很大管理的不同性的,所以小城市要求个性化,大城市要求经济化的管理未来更加明确。
经济之声:这次划分以后,超大城市的数量其实是极少的,主要是北上广深的这些大家公认的一线城市了,这次1000万以上的城市单列为-超大城市。超大城市是不是将采取与特大城市不同的管理办法?
刘艳:超大城市主要在两个新的说法的创新,第一是对经济上,城市越大,它更需要标准化的指数化的管理体系进行管理,比如说我们的环保指数,我们的交通指数,我们人口流动指数等等一系列。第二个它之所以大,是我们要有这种中高低层的,一、二、三、四这样分级化的管理的标准。它需要有不同层级行政资源的借助,这是对于大城市的管理,那么对于小城市的管理,实际上我们说小麻雀五脏俱全,但是对于小麻雀来讲,对于小城市来讲,它讲究是一种个性化的发展,也就是说它会有个性化的产业功能定位,一个城市的发展,要想可持续性,不仅仅要靠简单人口户籍化的管控,关键人口通过产业、就业进行疏导。所以小城市要完成它自己的工作,大城市有它的烦恼,也有它的发展机遇,对各自都有各自的优势,而不再像过去我们只要求发展大城市,对于中小城市的发展有一定的忽略。
经济之声:根据新的城市划分标准,下一步是否会实行人口调控政策,特大城市则会加大人口的控制,让引导更多的人口向中小城市流动,人口的流动更均衡。
刘艳:过去我们也曾经试图通过各种方式来控制人口,甚至通过限购房屋这种方式,但是你会发现并不奏效。关键是我们的产业引导产业就业对创新人才的引进,就是疏导的过程不能够完整的进行一个实施,所以说疏导人口要比简单通过户籍控制人口更加主要,对大城市疏导在前,控制在后。
经济之声:一个城市的规模是要靠资源来支撑的,所以必须要考虑资源承载率。城市的水资源、环境等各种资源最多能满足多少人口,是有一个比例,从国际经验来看,一般多大规模的人口是适度的呢?
刘艳:实际上是相对而言,跟每个地区的地理资源、自然环境和行政配备都有关系的。那么相对而言,在国际上面,超过千万的城市不再少数,比如像东京、伦敦这样的城市,但是发展的比较核心,还是500万规模这样的城市,作为它主力城市发展群体。
经济之声:关于这大城市的管理,其实又有一些其他的国际方面的经验,你比如说像东京这样的城市,它的人口也是很多的,但是你去旅游的话,你会发现它的每个区的功能是不一样的。比如说你购物的话,你可能在这个区,你从事一些商业的谈判,是在另外一个区,那么以后这个是不是我们的大城市也会有这样一个趋势呢?
刘艳:首先大城市未来的发展,多中心化,就是它不再是一个单中心行政资源完全拘各个聚集的过程,不是过去那种,要么过度集中这样的发展模式。但是多中心化,就是多功能化,就是金融、人口、人才、高科技,包括它的行政指导管理,都将分布在城市最合理的地区,而不仅仅是形成比如说城市以北部作为它的一个核心区域,南部就变成睡城,这样就会带来很大的交通压力,人口分散压力,包括医疗、就业和上学教育这方面的压力。
盘古智库小城镇研究中心首席研究员易鹏表示,超大城市的数量极小,主要是北、上、广、深等这些大家公认的一线城市,精细划分城市规模符合当前需要疏散这些超大城市功能的趋势。对于大城市和特大城市,可以采取与超大城市不同的管理办法,适当提高其人口聚集和产业聚集能力,成为城市群的龙头城市。
中国社科院当代城乡发展规划院副院长张朝伟表示,一个城市的规模是要靠资源来支撑的,所以必须要考虑资源承载率。城市的水资源、环境等各种资源最多能满足多少人口,是有一个比例的,新标准对城市的划分更有利于一个城市的可持续发展。张朝伟表示,下一步,根据新的城市划分标准,中央或结合户籍改革实行人口调控,引导更多的人口向中小城市流动,特大城市则会加大人口的控制,让人口的流动更均衡。
中国城市科学研究会副理事长李兵弟指出,严控特大城市人口数量是个积极的信号,即特大城市不能无限制发展,大城市的现代治理与发展,依然是艰巨的时代课题。集聚人口、产业是城镇化课题的应有之意,提升城镇功能和人口素质,才是可持续发展的永恒课题。
湖北社科院副院长秦尊文认为,应该避免城市人口无限扩张。人口50万以下的小城市,城市发展中存在棘轮效应,即易于向上调整,而难于向下调整。这个效应出现在人口规模达到25万以后,出现棘轮效应后城市只会向前发展,而不是像小城镇一样有可能会因为某些原因没落。
