过去3年内,联滘先后两次探索、突破集体土地与国有土地之间的土地二元制,试图更大程度地挖掘集体土地的市场潜力,进而分享土地红利。图为广佛智城项目。 卢奕诚 摄
突破“城乡二元”政策束缚,联滘一块土地的收入是过去的7倍以上
从单点突破走向全局突围,南海农村集体经济市场化改革步入深水区
刚刚闭幕的十八届三中全会中,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)关于“建立城乡统一的建设用地市场”的表述,再次搅动大沥联滘社区经联社社长黄树荣的心。
一直以来,集体土地作为集体经济的核心资源,其市场空间一直受到城乡二元制的土地政策的束缚。为了最大化地分享土地收益,联滘社区一改过去土地出租的旱涝保收模式,直接参与到土地一级市场中,其位于广佛商贸城中心区大约500亩的集体建设用地已经完成收储,预计将在元旦前挂牌。届时,联滘将以经过市场评估的挂牌价格入股拍地企业,从而换取其在这块土地上所有物业35%的商业物业产权。保守估计,这一收入将是过去土地出租的7倍以上。
类似的探索,南海还可以找到很多,如大沥沥东,如广东金融高新区C区。而在这些局部突破背后,是来自市场的需求倒逼——20年前,在改革开放后珠三角首轮工业化、城市化进程中,“向农村要土地”催生了南海农村土地股份制改革,掀起一轮农改热潮;20年后,超过50%的土地开发强度,以及强烈的市场需求,再度倒逼南海农村进行新的探索,从土地流转,到集体经济组织现代化治理、产权制度改革等多个方面。
这是一场由市场力量倒逼、地方因势利导、自下而上的南海农村集体经济改革探索,与十八届三中全会精神中,“要使市场在资源配置中起决定性作用”的精神不谋而合。站在新的历史起点之上,南海正一步步踏入集体经济市场化改革的深入区。
联滘样本
自下而上的城乡市场一体化大潮
“建立城乡统一的建设用地市场”,十八届三中全会《决定》中的这个表述让黄树荣兴奋不已。过去3年内,在来自市场的强大需求之下,联滘先后两次探索,试图更大程度地挖掘集体土地的市场潜力,进而分享土地红利。
过去几天,黄树荣仔细研读了十八届三中全会《决定》全文,对于集体建设用地那段的表述,几乎可以倒背如流——“建立城乡统一的建设用地市场”,“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”……
让黄树荣如此关注和兴奋的原因在于,早在3年前,联滘就已开始探索、突破集体土地与国有土地之间的土地二元障碍,试图更大程度地挖掘集体土地的市场潜力,进而分享土地红利。此前,城市资本无法渗入所有权支离破碎的集体土地,而集体土地的巨大发展空间也无法对接土地日益枯竭的城市围城。
市场对于建设用地“同地、同权、同价”的需求,倒逼联滘做出探索与突破:广佛国际商贸城中心区崛起的广佛智城,也是该中心区唯一一块保留集体建设用地性质的土地,便是其首次尝试。在这个项目中,联滘与大沥政府签订了40年的土地租约,以保障项目的延续性,吸引优质项目落户。
此后广佛智城项目顺利推进。在此鼓励下,联滘开始第二次探索:告别初级土地租赁模式,直接参与广佛商贸城中心区的500亩土地开发。具体的操作模式,便是将土地交由市场估价,入股项目开发,并据此获得三大地块物业建筑面积35%的商业物业产权。据其估算,这个面积将达到15万平方米,收益至少是原本土地租金的7倍以上。
多点突围
市场倒逼的集体经济转型探索
20年前,南海就已率全国之先,以农村土地股份制改革破解珠三角土地发展瓶颈。20年后的今天,深藏在南海人基因中的市场触觉,再次掀起了一轮集体经济市场化的改革浪潮,从土地流通,到集体资产专业化监管、集体经济组织公司化改革等多个方面。
联滘在集体建设用地上的尝试,只是“黄树荣”们规划中的集体经济市场化的突破点。
要保障集体资产增值和村居发展,作为集体经济的运作者和管理者,集体经济组织本身必须与市场经济完全接轨,实现现代化治理,公司化、市场化是必然的方向。当前,联滘正在考虑成立经联社全资资产管理公司,对以土地作价入股换得的35%的物业,以及正在规划建设中的两片物业进行专业管理。
现实中,类似的探索已有成功案例:同样位于大沥的河东社区,通过集体经济组织(经联社、经济社)根据各自土地比重入股组建新的公司,并由经联社牵头组成董事会运作,跨组(村小组)整合土地资源,集约运营,解决了过去土地零散,难找好项目的尴尬,使得集体、社员股东的“腰包”迅速鼓了起来。数据显示,河东社区一年前社员股东人均分红已近万元,部分村社员股东人均分红超万元,社员股东还可享受二次医疗报销等多项福利保障。
事实上,南海基层对于“转集体经济”的探索远不仅于此。在上世纪90年代就率全国之先,以农村土地股份制改革破解珠三角土地发展瓶颈,掀起一轮农村集体经济改革热潮的南海,再次凭借着对市场的敏锐触觉,进行了大量尝试:
在桂城夏北村,通过集体资本与民营资本、国际资本“联姻”,迅速崛起了一座金融新城;丹灶大涡村,针对集体资产总量大、分布散、监管难,容易诱发腐败和利益纷争等问题,成为南海首批上马农村集体资产管理交易平台的村居之一。材料显示,该村一处鱼塘“登陆”平台后被多名竞投者轮番“抢拍”,从底价6.5万元飙升到最后竞得价18.9万元,溢价增值近13万元,经联社集体一下子增加收入13万元,增值效果明显。
步入深水区
产权制度改革“硬骨头”如何“啃”?
南海集体经济市场化改革进入深水区,“硬骨头”农村集体产权制度改革,将成为下一阶段的主线。对此有经联社长表示,产权制度改革难度大,需要更高级别的政策支持。
虽然上述村居针对各自情况,进行了各种集体经济市场化的探索,但不可否认的是,这种自下而上的改革大多还处于单点突破阶段,尚未形成全局优势。这也从另一个侧面发出信号:南海集体经济市场化改革初级阶段已经完成,需要跨入改革深水区。一个深层次的改革课题--集体经济产权制度改革,在南海已经无法绕开。
这是一块“硬骨头”,难度不可谓不大。
记者了解到,去年南海村(居)两级经营性资产总额达306亿元,76万社员股东人均分红3500多元。由于集体分红可观,但产权边界模糊,已经引起“外嫁女”等特殊群体提出股权诉求,集体经济组织利益争议日趋激烈,成为影响基层稳定的一大因素。而这部分改革往往涉及股民切身利益,难度更大。
而另一些层面的突围,已经超出了南海作为一个县区的权限。
要建立城乡统一的市场机制,让生产要素在城乡之间顺畅流动,市场化就应当是农村集体经济转型的方向。但在实现这个目标之前,农村集体经济组织需经历产权登记、工商登记股东人数、税费缴纳、集体建设用地使用权出租年限过短等多层“阵痛”。
以税费问题为例,记者了解到,根据现行规定,集体经济组织变更为公司、集体资产在变更登记至公司名下,将被视为资产交易过程后,需缴纳相关比例的税费;同时,集体经济组织市场化后运作后,虽然其市场价值势必将大幅增加,但其运营所得需要交纳一定比例的综合税费,这将导致分红比例的减少,有可能影响集体经济股东的改革积极性。
此外,针对当前法律和政策空缺,探索制定集体经济组织成员资格界定标准;出台集体经济组织成员股权(股份)管理交易办法;以及创新集体土地产权登记制度,完善集体用地房产(物业)确权登记办法,也在众多村居的产权体制改革诉求之中。
“尤其是像产权登记,现有法律、政策不支持集体建设用地使用权办理产权分割登记,导致产权主体不明晰,直接影响企业后期的抵押融资、执照办理等,制约了集体土地资本化,是‘建立城乡统一的建设用地市场’,也是集体经济市场化的障碍。”黄树荣说,“但要解决这一系列问题,急需上级政府给予更大的支持。”
■聚焦
南海作答
四大命题
集体经济市场化改革:
自2011年启动“政经分离”,拉开农村体制综合改革序幕至今,已经过去3年。这三年中,南海已在政经分离、村居自治、党建创新与集体经济市场化转型四大命题上开展了诸多探索。其中改革难度最大的,当属集体经济市场化改革。
可以发现,看似纷繁的举措却最终指向四个着力点:
◆治理架构重塑
在“政经分离”之后,基层三类组织各归其位,集体经济组织专心抓经济。在此基础上,南海探索集体经济组织的公司化、市场化运作,推进其治理体系与治理能力的现代化,以此提升其市场竞争力。
◆分配制度探索
土地与股权,是集体经济最为核心的两个要素。过去几年,南海以“三旧改造”为依托,以市场需求为准绳,多方探索集体土地开发、流转新模式,典型代表如大沥联滘;而在股权方面,南海已成立股权股份交易平台,4个村居已全面实施股权固化到户,部分村(居)所属的经济社正开展股权固化到户工作。
◆集体资本效益最大化
这也是检验市场化是否成功的标准。而不论是在广东金融高新区C区,还是在联滘国际商贸城,亦或是更早之前的瀚天科技城,南海都是通过构建政府与集体经济组织、社员股东的利益共同体,在集体土地上建起了金融城、电商城和科技城。在这个过程中,集体资本与民营资本、公有资本乃至国际资本进行“联姻”,从而实现集体资本与村民收益的效益最大化。
◆基层党建强化
南海先后建立农村集体资产管理交易平台、农村集体经济财务监管平台和农村集体经济组织成员股权(股份)管理交易“三大平台”,“从旁”监督;同时,通过经联社党组织全覆盖,强化了基层党组织对集体经济的核心引领,保驾护航作用。
