加快户籍制度改革，是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务，是实现亿万农业转移人口“市民梦”的一项重大举措。铜陵市率先破题，在改革户籍制度上作出积极探索——
户籍“一元化”
人与户籍分离现象依旧
两年前，铜陵市率先改革户籍制度，希望通过改革破除城乡居民身份差异，促进人口流动，最终实现“人口向城镇集中，土地向规模集中，工业向园区集中”。
两年后的今天，记者采访了解到，铜陵城乡户籍管理已实现一体化，统一登记为“铜陵市居民户口”，但户改政策对铜陵本地农民的吸引力并不大。在登记为“铜陵市居民户口”的74.2万铜陵户籍人口中，“农村集体经济组织成员”职业身份栏标注为29.5万人。
“户改政策只能吸引10%～20%的农村人口从农村迁移到城镇居住。 ”铜陵市城乡一体化工作办公室副主任钟和平介绍说，铜陵市确定的户籍制度改革目标是，实现城乡居民平等享受各项基本公共服务和社会保障，推进城乡一体化建设，促进人口合理有序流动、农村富余劳动力有序向城镇转移。
终结二元户籍的铜陵户改政策主要体现在两方面：一是对本市户籍人口，实行城乡统一的户口迁移政策，居民凭合法固定住所迁移户口；二是对外来人口实施居住证制度，保障外来人口平等享有社会待遇和公共服务，逐步实现同城同待遇。同时，进一步放宽户口准入政策，如：流动人口在铜陵有稳定职业满一年，有稳定住所，包括租赁房屋，同时缴纳社会保险费一年以上的，可以根据本人意愿登记为铜陵市居民户口，满足外来人员的入户需求。
权威数据显示，目前，铜陵市74万余户籍人口已全部登记为“铜陵市居民户口”，农村集体经济组织成员认定工作已完成，换发户口簿25.6万余本，发放流动人口居住证3.6万张。另有调查显示，与过去农村居民期望变成非农户口不同，铜陵目前持“农村集体经济组织成员”职业身份的人，绝大多数不愿意改变自己的农村居民身份。换言之，人与户籍分离现象依旧。
政府来“埋单”
城市新居民得实惠
与本地农村居民相比，铜陵市实行的户籍新政对近4万外来人口来说，一张取代原暂住证的居住证，有着沉甸甸的含金量。
余建国来铜陵打工已近10年，一直在铜陵市区做铝合金门窗生意。 2011年11月23日，他拿到了铜陵市发放的第一批居住证。如今，他已全家搬到铜陵，并购买了门面房。
两年多来，余建国切身感受到了居住证的分量。户改前的2004年，他的两个孩子来到铜陵，他四处找关系，缴纳了不菲的借读费才让孩子上了学。如今有了这张居住证，女儿看病更便宜。女儿曾患有肾炎，需要定期体检治疗，为了享受原户籍所在地的医保，以前每次都要回老家看病，医疗费加来回路费得1万多元。更重要的是，他作为铜陵“市民”的身份，已被这个城市认可。“户籍制度改革不是简单的户口登记变更，而是附着在户口上的各种公共服务和社会保障待遇。”钟和平告诉记者，铜陵户籍改革制度方案由一个整体方案和12项配套实施方案构成，即外界所说的“1+12”方案。 12项配套实施主要是教育、医疗、养老、就业、住房、民政、计生等一系列政策。铜陵户改做了充分的准备，为每个新居民“埋单”近10万元。
铜陵户籍制度改革同样面临资金压力。以该市铜官山区教育经费投入为例，2013年秋季该区小学17150名在校学生中，就有3796人为外来务工人员子女，占学生总人数的22.13%；该区当年仅在义务教育经费保障“两免一补”政策上，就投入资金496万元。其中，外来务工人员子女“两免一补”投入近139.7万，占总投入的28%。
农民变居民 仍有不少羁绊待清除
相对于外来人口，铜陵本地农村居民对户改后新户口簿“身份”一栏十分看重。农村居民有“农村集体经济组织成员”字样的标注，这将是国家统计农业人口、落实惠农政策的依据，比如农民还可以继续享受粮食补贴等待遇。农民成为居民，并不要求退还宅基地、农用地和承包地。农民成为居民后，还可以和原有城镇居民享受同等的社会保障和社会福利。
“政策含金量有多高，想进城的农民自己是要算账的。”铜陵市委党校副教授郑琳认为，多年的城乡一体化发展战略，加速了铜陵农村地区的发展，城乡之间的差距不断缩小。
“农民进城一般要算以下几笔账：就业收入、住房支出、社会保障、子女教育等方面。 ”钟和平分析说，新农保的甜头让农民愿意多拿出一点钱增加自己今后的保障，但是企业职工养老保险缴费金额太高，“有钱的农民会选择这种保险，大部分人还是选择城乡居民养老保险”。户改后，有就业愿望的农民可以参加政府的就业培训，但是培训后所能提供的岗位仍存在技术含量不高、收入低的问题，即便有源自土地的补贴和收益，仍离城镇居民收入的平均值有距离。
“户籍改革之后，农民的宅基地、房屋、承包地怎么处置？ ”这是不少农户“户改”后的第一反应。为了促进生产要素的流动，铜陵市在2012年4月推出了农村产权制度改革方案。目前，农村集体土地确权发证工作已基本完成，并转入常态化管理；农房测绘工作全部完成，已申请房屋登记76561余户，受理65451余户，发证2623余本，承包地确权发证试点已启动。但是，农村产权的流转、出租、转让，乃至抵押融资，还需要一个过程。
“要让农民完全脱离农村和农业，真正融入城市，不仅仅是改变户口簿上的登记名称，更重要的是彻底解决农民对土地的依赖。 ”郑琳认为，户籍制度改革成败的关键不在于要不要保留农民的土地，而在于能不能真正实现城乡基本公共服务和社会福利均等化。有关户籍的改革要逐渐剥离与户籍有连带关系的福利，把户籍仅仅作为登记制度来施行。(林春生)
（责任编辑：石兰）
