120.72平方公里的上海自贸区允许做什么？
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9月尾声，上海自贸区成立三周年、扩区一年有余。
从政策面看，作为中国新一轮改革开放的试验田，三年来，上海自贸区坚持把制度创新作为核心任务，负面清单管理制度成为改革最亮点；金融创新工作稳步推进，数十条政策逐步落地。形成了一批可复制可推广的政策经验。从企业面看，上海自贸区审批流程提速、相关行业政策补贴提高。从民生面看，自贸区内可以买到包括汽车、红酒在内的各类进口产品。
当然，期待越高，诉求越大。三年来，市场对上海自贸区负面清单的量、金融创新的力度、创业孵化的成果等方面，抱有很大期待。这些期待与现实之间的落差，正是上海自贸区下一步发展的着力点。
负面清单：
10月进一步压减
上海在中国自贸区建设中已经留下历史烙印。
上海交通大学凯原法学院教授胡加祥指出:“一谈到中国农村改革大家肯定想到安徽的小岗村，一讲到中国的经济特区肯定会首先想到深圳，今后在中国的历史上一讲到自贸区战略的话，上海的地位是不可磨灭的，这就是上海自贸区的意义，这就是上海自贸区历史的贡献。”
负面清单管理模式是上海自贸区三年建设当中最大的亮点。
复旦大学上海自贸区法制研究中心主任、法学院教授龚柏华指出：“负面清单管理模式体现的是法无禁止皆可为的法律理念，遵循的是除非法律禁止的，否则就是法律允许的逻辑。”
在上海财经大学自贸区研究中心副主任陈波看来，“法无禁止皆可为”更准确的理解是“法无禁止即享受准入前国民待遇”，“不在负面清单上的就和中国人一样，中国人也不是什么都能做”。
上海自贸区的“负面清单”，经历了2013年推出、2014年完善、2015年公用、2016年协同的过程。
2013年10月1日，上海市政府公布了第一版负面清单：《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》，包括190条管理措施，其中限制类74条，禁止类38条。
2014年6月30日，上海市政府颁布了第二版“负面清单”。相较第一版，这一版由190条减到了139条。2015年4月8日，第三版“负面清单”颁布者，由上海市政府升为国务院办公厅，适用范围扩展到福建、广东、天津和扩区后的上海四地自贸区。
相较前两版，这一版本改动最大，由最初的190条减少至122条，有些行业的限制彻底解除了，也有些行业的要求被大大扩充。限制条件被细化和扩充的有金融和文化娱乐业。金融业的负面清单从2013年的5条扩展为10大类26小条，新增了两项“禁止”：外资不得成为证券交易所和期货交易所会员，不得开立A股账户，禁止外资成为证券交易所会员、开通A股账户，禁止外资从事再保险分入或分出业务。文化娱乐行业的负面清单，从2013年的12条扩充一倍，至24条。
9月20日，商务部发言人沈丹阳在例行发布会上说，上海等自贸试验区的负面清单由最初的190项特别管理措施缩减到现在的122项，而且还要进一步压减。
有中科院教授告诉《国际金融报》记者，负面清单的关键是要提高政府投资管理的开放度和透明度，目前看来，试验以准入前国民待遇和负面清单管理模式上，已取得积极成效。
金融改革：
六批65个金融案例
金融开放创新是上海自贸试验区建设另一项重要内容。
2013年上海自贸试验区成立以来，人民银行、银监会、证监会、和保监会在坚持宏观审慎、风险可控的前提下持续推动上海自贸区金融开放创新。据统计，2013年9月—2015年3月，一行三会共发布了51条金融支持试验区建设的意见和措施以及13个细则文件。2015年10月迄今，上海市人民政府与一行三会发布了进一步推进自贸试验区金融开放创新的“40条”意见（下称“金改40条”）及相关细则3个。
据上海市浦东新区金融服务局局长施海宁介绍，截至目前，一行三会发布的“51条”政策已基本破题，“金改40条”政策正在逐步推进实施，金改40条’开放创新措施中已有19项政策通过出台细则或推出创新实例的方式取得突破，5项政策已初步拟定细则，正在推进中”。
上海财经大学法学院教授宋晓燕指出，“上海自贸区三年来先后发布了六批共65个金融创新案例，这些案例分别涉及自由贸易账户功能拓展、金融业务创新、跨境金融服务创新、综合金融服务模式创新、金融监管创新、行业自律等各个领域”，“广东、天津、福建三个自贸区金融改革方案，复制了上海第一轮金融改革的经验”。
数据显示，借助自贸区的优势， 2015年，浦东新区实现金融业增加值2055.89亿元，同比增长24.9%；浦东新区金融增加值占全市的比重达50.7%，占新区生产总值的26%。2016年上半年，浦东金融业生产总值达1179.9亿元，占新区生产总值的29%，占全市金融业生产总值的49.1%，对新区经济增长的贡献率达59.5%。
施海宁说，“目前，上海自贸试验区已基本形成以宏观审慎管理为基础的跨境资本流动监管体系，在资本项目可兑换、人民币跨境使用、金融服务业全面开放、面向国际的金融市场建设以及风险防范等方面取得了阶段性成果。”
不足之处：
开放预期性确定性不足
上海自贸区法治建设已经取得了初步的成果，但还存在改革空间。
华东政法大学自贸区法律研究院常务副院长贺小勇指出：“上海自贸区制度创新还是比较少，此外存在开放可预期性和确定性不足，上海自贸区建设通过行政推动多于法律，而行政政策不如法律具有稳定性。法治有可预期性，能起到对自贸试验区根本性的保障作用。因此要进一步加强法制的建设。”
龚柏华也指出，上海自贸区“试验”中出现过违反“棘轮原则”的倒退现象，如原来允许外资独资办医院，后来退到仅允许合资、合作模式。尽管上海自贸区是一种单方面自主开放模式，但毕竟是对标国际高标准贸易和投资规则作为存在前提的。
上海社科院经济所国际贸易研究室主任沈桂龙在接受《国际金融报》记者采访时强调，与发达国家相比，我国负面清单仍然偏多，“下一步负面清单仍将缩减”。
对于金融创新度，胡加祥也指出：“自贸区的使命在于制度创新，但制度创新需要创新的土壤，以金融制度为例，目前自贸区的金融创新还有较大空间。追根问底，因为金融是一个瞬息万变的领域，每天有很多种新问题产生，但法律是有滞后性的，立法赶不上市场变化。”
金融改革’的试验田’地位与金融事权冲突影响了上海自贸区金融改革的效果。”宋晓燕指出，“金融领域的基本立法和监管权限都分别集中于全国人大和中央、金融领域的改革如果要进行较大突破，必须获得相应的授权。在法律未予特殊授权的情况下，现行监管体制对自贸区金融改革的支持有待提高。”
在一些改革关键领域的表述上，也需要对概念进一步厘清和明确。
负面清单’管理制度是一大创新，但我们也面临‘法无禁止即可为’中‘法’的定义和范畴等问题， ‘法’的范畴有多大，这儿的‘法’是否广义地包括‘红头文件’？ 如果无限扩大‘法’的范畴将导致‘法无禁止皆可为’原则的落空。” 龚柏华说。
在解释法无禁止皆可为时，需要解释空白地带的问题，即法律上的沉默问题。“法律沉默”即法律没有说可以做，也没有说不可以做，这个时候怎么办？“这在上海自贸区下一步的金融创新和科技创新中都会涉及。金融创新考虑到系统性风险，不易承认‘法律沉默’等于默许；而金融创新恰恰希望‘法律沉默’等于默许，以鼓励创新。” 龚柏华说。
贺小勇指出：“金融开放中的金融，具体指什么，没有清楚的定义就会面临P2P这样的新生事物缺乏主管部门的局面。”
未来之路：
加快金融制度创新
经过三年试验，上海自贸区形成了一批可复制、可推广的经验，但也要看到，上海试验自贸区“试验”这两个字是试航，前面还有深水区，还有更大的考验。
上海财经大学法学院一份对上海自贸区三周年法制总结报告建议，应加紧制定《中华人民共和国自由贸易园区法》。
贺小勇建议：“上海自贸区应抓紧出台落实‘金改40条’的开放细则，分类别加快推进资本项下可兑换的进程，拓宽人民币的回流渠道，进一步放松金融机构市场准入的限制，扩大金融服务业的开放等。”
施海宁在谈及下一步的工作打算时强调，“将牢牢抓住实体经济的需求，配合一行三会和市金融办在资本项目可兑换和人民币跨境使用方面继续探索，为形成可复制可推广的制度措施，做好改革试验田”，“继续推动国际能源交易中心做好原油期货交易产品的上市准备工作；支持上海证券交易所在总结‘沪港通’经验基础上，完善交易规则和交易机制，加快研究推出‘沪伦通’；加快推动在自贸试验区内筹建全国性信托登记平台，开展信托登记试点；争取票据交易所落户自贸试验区”。
在加强金融监管创新和监管协调上，施海宁介绍，下一步自贸试验区要做好“两张网”的建设工作。“一张网”是综合监管，即以市场全覆盖为目标、以信息互联共享为基础、以监管合作为保障、以综合监管联席会为平台、以业界自治为补充的综合监管模式。另“一张网”是自贸试验区金融创新和综合监管服务平台，即在政府信息共享的基础上，不断拓展监管部门和社会自律团体的信息，形成覆盖事前、事中和事后信息披露网，为自贸试验区的金融开放创新夯实基础。
上海保监局副局长李峰在答记者问时指出，未来在自贸区的改革重点和方向包括以下几个方面：解放思想、制度创新是上海自贸区保险未来深化改革开放创新的核心，“对标国际、扩大开放是上海自贸区保险未来深化改革开放创新的重要路径。保险业需要按照上海自贸区的发展定位，不断丰富开放内涵，提升对内对外开放水平，在外资准入、资金互通、市场互联、人才互动等方面进一步提高开放水平和国际化程度，推动上海自贸区在联动国内外两个市场、两种资源方面发挥更大作用”。
（张竞怡 夏妍）
