追踪上海"城中村"发展:徘徊在理想与现实之间

2013年09月12日 10:31   来源:解放日报   朱珉迕

  城中村的蔓延速度,有时是惊人的。

  去年,上海社科院社会学所曾对沪上城中村治理情况进行专题调研。当年完成的研究报告(下称“社科院报告”)中估计,全市以农民老宅子为依托的城中村总量可能在2000个左右。但在日前接受记者采访时,主持调研的上海社科院社会学所研究员周建明坦言,这个数字已经“没用了”。

  “当时这就是保守估计,放到现在看,城中村真正的数量可能要大好几倍。”周建明说。

  在其看来,只要存在城乡差别和地区差别,城中村的出现甚至繁荣就不可避免。而与城市间的格格不入,又使城中村成为城市管理中显著的顽疾。近年来,上海为城中村整治付出诸多努力,亦在一些地方取得成效。但与真正的理想状态之间,仍有诸多待破的难题。

  “改造”的瓶颈

  对地方而言,彻底改造,是根治城中村问题的最佳方法。然而,现实中的种种掣肘尤其是巨大的改造成本,使大批城中村无法轻易走上“改造”之路。

  2002年至2011年,闵行区在莘庄、梅陇、七宝、虹桥四镇和古美、新虹两个街道约73平方公里城中村区域内,用10年时间完成6700余户农户动迁,拆除旧房面积130余万平方米。但据闵行区政法委调研分析,随着城中村土地增值效应越来越大,剩余部分的改造治理成本持续走高。在七宝联明、沪星,梅陇华一、陇兴、行南等尚未征地改造完毕的村,现有宅基地建筑密度高,拆迁资金总需求达60余亿元。仅靠当地政府,这笔资金不啻为天文数字。

  社科院报告指出,按照目前郊区“三级政府、三级管理”的体制,城中村改造的责任主体在镇级政府。目前已经城市化地区的城中村,平均每户农民宅基地动迁成本(安置、过渡、补偿)已达300万到500万元不等,镇域内可供 “招拍挂”的土地资源已基本使用完毕,镇级财力增长有限,资源严重不足,大量的资金缺口是城中村整体改造的主要瓶颈。

  在难以成规模改造的情况下,针对环境进行集中整治,在更多城中村中进行。但即使是这样的局部改造,也可能因资金带来巨大难题。闵行华漕镇许浦村于2010年启动环境整治,村一级投入资金近1400万元。村里每年还出资300余万元聘请保洁人员对村内道路进行巡逻式保洁。而在另一个仅有两个村民小组宅基地规模的城中村,其用于店招店牌、基础建设、绿化、用水改造、消防设施、路灯、监控设施等环境整治项目开支也已将近460万元;城中村的日常管理,甚至常常“寅吃卯粮”。

  “我们在坚持,但坚持得很累。”许浦村党支书钱国忠向记者坦言自己的无奈。而既然短期内不可能彻底改造,“既成事实”的城中村即带来社会治安和管理压力。这一层面的“整治”,显然更难。

  “封闭式”之惑

  社科院报告指出,聚集了成千上万来沪人员的城中村,往往会形成一个低端市场,提供各类日用品、食品、无证行医、地下食品加工、黑车、黑网吧、学前儿童看护点等“生活服务经济链”。

  这类市场往往难以监管到位,存在极大安全隐患。而由于人口过于密集、流动无序,高发的违法犯罪事件亦成为城中村与生俱来的“附属品”。

  为破解久治不愈的治安问题,2011年起,宝山区顾村镇率先在星星村试点“封闭式管理”,尝试以安装门禁系统的方式整治城中村。此举一时引来众多地方效仿。到2013年,封闭式管理已成为众多城中村甚至普通城市社区流行的管理方式;最近将“封闭式”纳入计划的,就有闵行区11个城中村。

  建立在身份认证基础上的一套门禁系统,是封闭式管理的标志。星星村为区域内每名正规入住人员配发一张含有指纹信息的“电子身份证”,并在村内四个主要出入口设置岗亭、配置升降栏杆,安装了智能化识别系统。全部村民和租住、务工者均需刷卡进入,原本开放的城中村由此变成与城市居住小区相似的社区,“闲杂人等”即被挡在门外。

  采取封闭式管理的城中村,大多尝到治安状况明显改观的甜头。闵行区七宝镇的联盛花苑于今年3月启用门禁系统,迄今入室盗窃发案率为零;星星村的门禁系统启用一年后,110报警数同比下降58.7%,各类案事件同比下降56%,其来沪人员登记率更达到99%以上。然而,在不少人士看来,将城中村封闭起来,依然只是权宜之计。

  “封闭式管理只能减少案发率,而很难控制人口总量。只能说,这是目前没有办法的办法。”周建明说。华漕镇党委副书记孙林也曾考察过外地城中村封闭管理的经验,得出的结论是“难以复制”:“封闭本身不符合社会发展的趋向。何况这个村封起来了,那个村呢?有可能把所有的角角落落都封闭起来吗?”

  如何治根本

  事实上,一些开展封闭式管理的城中村,也未止步于“一封了之”。在形态上趋近城市社区后,管理上的“社区化”开始成为大批城中村的整治方向。

  在星星村,村宅“社区化”几乎与门禁系统同步推出。租住于此的来沪人员与当地村民共同组成类似居委会的“社区管理工作委员会”,城中村里还建起了“社区服务管理中心办理大厅”。安徽来沪的宋光华成了“社工委”的首届成员,他常常向同为来沪人员的住户讲解这种新模式,“让大家知道这是大家的社区,人人有责的!”

  然而,对于一些人口规模巨大的城中村,仅凭社区化努力依然不足以解决全部问题。据统计,居住在城中村里的来沪人员就业结构中,非正规就业的比例达到30%;而庞大的非正规就业人群和人员无序流动,以及一些地方人口的不休止流入,为城中村管理留下重重隐患。

  通过人口管理控制流入人口规模,被视作解决城中村问题的根本所在。社科院报告中呼吁,应当尽快找到控制来沪人员规模的有效路径,扭转来沪人员无序流入的局面。不然,城中村治理将无休止地处于“被动仗”和“遭遇战”状态。

  闵行区政法委的调研报告指出,目前应当通过合理调控人口规模来减轻城中村的社会承载。报告建议针对城中村出租房主体是违法搭建的现状,将拆违和控违工作放在重要位置,乃至与村干部的考核挂钩。有关方面甚至建议探索出租收益的“逆向处置办法”,通过组织村民集体决议,按照村民出租收益的高低,给予相反比例的分红或福利,以此鼓励村民减少出租。

  华漕镇今年计划启动的人口调控试点,则将从村宅的房屋质量着手,通过出租房品质的提升,来提高出租门槛,以此提升出租者的品质。但与一时一地的集中整治相比,从长远控制人口的难度显然更大。“这需要产业调整、土地二次开发包括人口政策等多个方面的共同作用。仅就城中村谈城中村,很难找到直接的办法。”周建明说。

  

(责任编辑:武学佳)

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