土地改革的未来是要让农村土地与城市土地同权、同价 图/CFP
十八届三中全会前夕，农业部长呼吁户籍改革，让农民在就业地安家落户 图/CFP
法制晚报讯 在国务院发展研究中心向十八届三中全会提交的“383”改革方案中，提出允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，建立统一土地市场下的地价体系。同时，相应收缩政府征地范围。
农业部政策法规司原司长郭书田认为，“383”方案中有关农村土地改革的建议，着眼解决的是农村土地与城市土地同地、同权、同价问题，这也是学术界和党政部门研究机构多年来一直呼吁的。
原国土局规划司副司长郑振源提出，要建立一个与地方政府事权相匹配的地税体系，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖。
存在问题
政府靠卖地赚钱 成为改革障碍
郑振源说，现行的《土地管理法》仍沿用计划经济时期的办法：征地补偿标准按原用途产值倍数计算。
2004年征地补偿费全国平均为每亩3.5万元，而土地出让金全国平均为每亩23.6万元；2009年补偿额提高到每亩4.1万元，土地出让金涨到每亩51.8万元，差距越来越大。
征地补偿过低，农民不能接受便强征强拆，以致命案迭出，造成严重的官民矛盾、社会矛盾。
同时，卖地成为多数地方政府获取财政收入的主要手段。郑振源说，我国1994年实行分税制，大量财税收入上缴中央，尤其在2007年以后，地方政府入不敷出，征地拆迁成为地方政府的主要生财之道。
政府从征地拆迁上赚钱，再拿着钱搞城市建设。几千家城投公司都以土地储备抵押融资，欠下15-25万亿地方债大都要靠出让金收益偿还。
这种对土地出让金的依赖刺激地方更大规模地征地，使地方经济走上不可持续的发展道路，也成为改革征地制度、保护农民利益的障碍。
土地指标配置不合理
导致房价上涨
郑振源说，1998年以来，我国按计划指标配置建设用地，但由于不掌握各地市场导向下土地需求的完全信息，指标不切实际，分到基层无法满足实际需求；或是因审批手续繁杂，不能及时得到指标。结果是要么放弃建设，要么不批先用或少批多用，使违法用地案件大量发生。
建设用地指标有三分之一给了铁路、公路等基础设施和大学城、政府大厦等建设无偿划拨使用。因土地来得便宜，便随意扩大用地规模，使豪华的政府大楼等形象工程屡禁不止，同样降低土地利用效率。
另外三分之二指标在两个分割的建设用地市场上有偿出让，一部分在工业用地市场上，政府定价、协议（后改为挂牌）出让给招商引资项目。市县间为争抢项目，竞相压低地价，甚至白送，导致过多的土地配置于工业和开发区，土地粗放利用。
另一部分指标在房地产市场限量供应、招拍挂出让。供应垄断、土地稀缺而需求竞争，致使地价高涨，地价高，房价也随之水涨船高，高到一线城市居民大多买不起、租不起房的地步。
专家建议
政府不再直接经营土地
郭书田对记者说，地方政府利用行政手段从农民手里征收或征用土地，征收是公益性的，如修铁路等，征用是经营性的。
这种“既当裁判又当运动员”的角色定位是一种错位。政府的职责应是监督、规划、调节利益关系，而不应直接经营土地。要真正落实农村集体土地与城市土地同地、同权和同价，就必须转变地方政府的职能。
郭书田说，政府征收公益性建设用地，必须由政府买单，价格不是政府说了算，而是由市场根据土地供求关系形成。同时，政府不再经营二级市场。我国要保证18亿亩的耕地红线，各地建设用地量又很大，总体上是需求量大，供给有限，表现在土地价格上自然是高，农民受益。
现在的集体所有，实际上是将土地变成集体组织某些领导所有了。
郭书田不同意彻底土地私有化，将所有权归农民。因为中国农村都是一家一户的小农经济，抵抗市场和自然灾害能力很弱。一旦土地私有，土地可能会被有实力者兼并，大量无地农民又会出现。
应推广江苏、浙江和广东等发达省份实践的土地股份化，把集体所有的土地按一定范围确权，农民作为入股的股民，这样就把土地的所有权和经营承包权统一起来了，土地就可以流转了。
还可允许企业办农场，带动农民搞农工商一体化。但必须通过农民的股份合作社，由合作社代表农民利益与之谈判。应规定除去生产成本以外的收益，按股权返还分红；同时要给农民提供产前、产后的社会化服务，如生产资料供应、产后收购等；还要拿出一部分利润为农村办社会福利事业。
中国土地制度变迁的四大阶段
第一阶段
（1947年—1953年）
将封建土地所有制改为农民土地私有制。
第二阶段
（1953年—1978年）
为推行国家工业化，实施计划经济。在城市，通过三大社会主义改造将城市土地国有化；在农村，实行合作化和人民公社化，建立土地集体所有制，但农民没有完整的所有权和使用收益权。
在这两种公有公用的土地公有制下，土地利用效率很低。农村土地集体化了20年，还没有解决粮食问题；工业用地粗放利用和浪费很大，而城市用地短缺，住房紧张。
第三阶段
（1980年—1998年）
1980年全国人口从建国时的5亿增加到10亿，出现了耕地和建设用地争地矛盾。
为解决粮食问题，1980年开始改革，实行联产承包责任制，把经营权还给农民；国有土地上，因出现了私营企业、外资企业，将国有土地的所有权与使用权分离，设立建设用地使用权有偿出让给各种经济成分的企业使用。
这些土地产权制度改革的实质就是把公有公用的土地公有制改为公有私用，大大调动了土地使用者的积极性，短短4年时间就解决了温饱问题。
在土地管理制度方面，1985年出现一次耕地大减少，粮食大减产，1986年出台了以保护耕地为主要目标的《土地管理法》和国家土地管理局，实行城乡土地统管。
第四阶段
（1998年至今）
1998年修改《土地管理法》，严格保护耕地、严格控制建设用地为目标。规定禁止集体土地入市，扩大征地范围，把征收集体土地作为新增建设用地的唯一途径，由政府垄断耕地和建设用地的供应和配置。
政府编制规划和计划，制定指令性的耕地保有量、建设用地总量等控制指标，规定一套高度集权又繁琐的行政审批制度。
实行这套制度近十年来，通过低价征地，为工业化、城市化提供了374万公顷廉价土地；农村宅基地不能流动，加上户籍制度限制，农民工不能市民化，为城市工商业输送了2.6亿廉价劳动力；通过计划经济的低价征地和市场经济的高价出让，政府获得15.2万亿出让金和约9.7万亿出让金收益以及近6万亿抵押贷款（2012年土地抵押贷款余额），这笔低成本资金极大地支撑了国家基础设施建设和城市建设，同时使中国制造产品得以以低成本优势打入国际市场，促成了近十年的经济高速发展。
改革税制
让政府摆脱对土地依赖
郑振源说，要完善分税制，建立与地方政府事权相匹配的地税体系，使地方摆脱对土地出让金收益的依赖。
郭书田表示，地方政府六七成的财政收入都来自土地的收益，因此，土地改革的同时要进行税制改革，保证地方财政来源。
税制改革首先要调整中央财政和地方财政的比例关系，目前我国采取分税制，中央拿大头，约占51%，地方财政占49%。而地方包括省、市、县、乡四级财政，有些偏远、贫困地区还包括村一级财政，乡政府给村干部发工资。
郭书田对记者说，三中全会应该会涉及到税制改革，但应该是宏观的，是否会涉及到具体的土地、地方财政的税收问题很难说，但这些是必须要改革的。
（责任编辑：袁霓）
