上周一早上8点半，记者按约敲开了上海市食品药品监督管理局党委书记、局长阎祖强的办公室，他正埋头处理文件。见到记者，他放下笔，把手上一份文件递来，“你的采访主题是乳制品安全监管，我觉得谈单一品种的监管是很重要的，但更重要的是要加强全程从严监管。这是《关于加强基层食品安全工作的意见(送审稿)》，上周市委常委会刚刚通过，非常重要，这是全国范围内第一次以规范性文件形式出现的加强基层食品安全监管的制度设计，你应该是第一个看到这份材料的记者。上海下一步就是要探索全过程、全覆盖的管理体制，地方政府将被明确是本地区食品安全第一责任人。 ”
欧盟经验：“进一步”“退一步”
“记得我2011年到欧盟考察，他们监管食品安全采取 ‘进一步’‘退一步’的做法，给我留下深刻印象。比如监管乳制品安全，针对奶酪生产商，‘退一步’就是向上追溯，奶源来自哪里，‘进一步’就是向下召回，搞清楚奶酪卖给了谁，这样做的好处就是，一旦某个批次的产品出现安全风险，整个链条都能在第一时间厘清，问题产品可以及时召回。同时，也可督促企业讲信用。 ”
阎祖强从他的考察体会讲起，讲到欧盟是在疯牛病、二恶英饲料等事件之后，开始逐步实行强制性食品追溯制度、强化食品安全监管的。“而我国经历了一系列公共食品安全事件，在十八大后，明显加快了食品安全监管体系改革的步伐，把食品药品安全监管纳入国家公共安全体系的建设范畴。 ”他说。
在阎祖强看来，十八届三中全会报告中最重要的就是第50条：健全公共安全体系。完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。阎祖强认为，改革的方向既坚定又明确，目标和任务很明确实在，也非常管用。
上海从2005年就开始进行上述探索。但作为现代化国际大都市，作为食品和食品原料近70%以外埠供应为主的特大型城市，食品药品究竟该怎么管？这是上上下下都非常关注的问题。 “十八大之后，上海从多方面行动起来，执行贯彻中央的改革决策，出台《关于加强基层食品安全工作的意见》、建立所有街镇全覆盖的食品安全监督网络、研究制定本市食品安全信息追溯管理办法，等等，都是其中重要内容。 ”
上海思路：重心下移全覆盖执法
阎祖强用“没想到过程这么快”来形容这次从上而下的改革。十八大提出要改革食品药品体制，很快，今年3月人代会上向全国公布，4月初，全国两会后第一次国务院常务会议就通过了全国食品药品体制改革的方案，其中最重要的内容，包括将质监、工商的食品安全监管职能全部划转到新组建的食药监局。阎祖强表示：“完善统一权威的食品药品安全监管机构就是今年我们工作的重点，原本分段的监管职能归并食药监局后，我们既感到光荣又感到责任重大。 ”
阎祖强指出：“这次改革之前，我们是分段监管，生产归质监管，流通归工商管，餐饮归食药监管，种养殖归农委管，其他还有一些职能，如商委对市场、经信委对食品产业等实施行业管理。 ”
“分段监管弊端显而易见，就是有监管缝隙。而反过来看，要消灭缝隙，仅仅改变分段监管远远不够。接下来就是要建立最严格的覆盖全过程的监管制度了。 ”
怎样“最严格”并“覆盖全过程”？阎祖强认为，要求提得很具体，这就要求监管者从最薄弱的环节切入。毫无疑问，基层食品安全工作是食品安全监管体系中最为薄弱的环节，“黑工厂”、“黑作坊”、“黑窝点”，这些都出现在“基层”。阎祖强毫不讳言：“原来真的是‘脚软’，基层一线是监管力量最薄弱的地方，是问题所在。 ”
党的群众路线教育实践活动使我们深刻认识到，必须对症下药。上海的思路是——推动执法关口前移、重心下移，实施“横向到边、纵向到底”全覆盖的、最严厉的执法；上海的做法是——食品安全监管力量、资源向基层倾斜，在所有街镇都建立起食品安全监督所，而这背后的制度保障是——即将出台的《关于加强基层食品安全工作的意见》将把食品安全监管责任落实到基层政府身上。
据阎祖强透露，街镇层面的食品安全监督所着重加强了郊区、城乡接合部的基层执法力量，到今年年底，郊区将建成106个食品安全监管所，浦东新区建立36个市场综合监管所，加上市中心建成的40多个，全市将覆盖有近180个食品安全监管所，积极履行基层食品药品安全监管责任。
“以前垂直管理，以条为主，现在条块结合、以块为主。 ”阎祖强十指交叉做了一个手势，“我们要织就一个监管网络，与基层相关部门组织联动执法，此外，通过建立食品药品生产经营企业信用体系建设，进一步落实企业的主体责任，积极发挥社会第三方的力量，这样就形成了社会共治的概念，能将问题发现在基层、解决在基层。 ”
严格奖惩：重大安全事件问责到底
翻阅 《关于加强基层食品安全工作的意见(送审稿)》，以下几句文字最吸引眼球：“区(县)政府对本地区食品安全负总责”，“明确居村民委员会食品安全工作任务”，“完善食品安全工作奖惩责任机制。区(县)政府不履行食品安全监管职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 ”
这意味着，公共食品安全与各级官员的乌纱帽挂起了钩，谁都不敢怠慢。
谈到下一步的工作重点，阎祖强强调，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度刻不容缓。目前，对于肉类、乳制品、蔬菜、食用油、淡水鱼等与人民群众日常生活密切相关的主要食品，如何建立从田头到餐桌的全过程有效的食品安全追溯系统，仍缺乏相关的法律法规支撑，日常运行管理和追溯系统运行监督的责任主体不明确，导致追溯系统很难有效推进。而本市相关规定也因为效力层级低、缺乏强制性，致使市场管理者及场内经营者缺乏采用信息化追溯系统的内在动力和外在压力。
阎祖强表示，研究制定本市食品安全信息追溯管理办法的工作正在有序推进之中，“按照十八届三中全会的要求，上海食品药品安全已经率先迈出了改革的步伐，胆子大些，步子稳些，我们完全有信心在2020年实现十八届三中全会提出的食品药品总体目标。 ”他信心满满。
建立健全基层食品安全工作五项机制
1 基层食品安全责任机制，镇(乡)政府、街道办事处要通过签订责任书等形式，将基层食品安全责任分解落实
2 隐患排查处理机制，街镇食品安全综合协调机构要利用联勤联动等机制，组织、协调相关行政管理派出机构开展
3 对食品安全违法行为的排摸查处
4 对食品小作坊和摊贩的管理机制发动群众完善群防群控机制
5 居(村)民委员会发现报告机制（本报记者 陆绮雯）
（责任编辑：袁霓）
