北京大学城市与区域规划系系主任、城市规划设计中心主任吕斌在接受本报记者采访时提出,要共同发展三地应淡化行政区划,重点实现功能上的互补和联系。北京可通过新机场建设、申办冬奥会、科研成果实体化等将更多经济机会给予周边,带动津冀城市群发展。北京还可适度考虑建立相对稳定的补偿机制。
吕斌认为,京津冀城市群的发展,必然带来产业分工调整。北京为解决资源承载力有限的问题,进一步疏解人口,绝不能选择大而全的发展方向。北京市此前曾提出建设世界城市的发展目标,吕斌分析,如果依托京津冀城市群的整体发展,实现这一目标将更为现实。
中央城镇化会议提出了京津冀城市群发展问题。北京在市委报告中也特别提出“京津同城化、京津冀一体化”概念,以解决北京资源承载力有限的问题。如何提高京津冀经济文化和人民生活水平,加强京津冀产业规划协同衔接,促进城市群健康发展,正备受三地民众关注。
观气色
京津冀人口与资源分布不均衡
中央城镇化会议对城镇化总体布局做了安排,提出了“两横三纵”的城市化战略格局,要一张蓝图干到底。
会议提出,我国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群,同时要在中西部和东北有条件的地区,依靠市场力量和国家规划引导,逐步发展形成若干城市群,成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极,推动国土空间均衡开发。
城市群应该是城市发展的高级阶段。然而中国的城市群实践并未完全实现国际化脉络。中国人民大学新型城镇化协同创新中心研究员顾朝林曾提出,在中国,基本上有一群城市,它们之间有经济、社会、政治之间的联系,就是城市群了。
记者也发现,在国内城镇化推进到城市群阶段的同时,诸如户口难落、人口拥挤、交通堵塞、就业困难、住房紧张、贫富分化、环境污染、生态破坏等这些“城市病”,在京津冀城市群或多或少都有体现。
《城市群蓝皮书中国城市群发展指数报告2013》指出,京津冀的城市文化指数遥遥领先于长三角和珠三角,近来在城市经济、生活质量等方面也优化进步最快,但人口与资源分布不均衡则是京津冀的最大软肋,必须约束和避免区域中心城市不受节制地扩张为“寡头城市”,这对于城市群的健康和可持续发展具有重大而紧迫的现实意义,也表明京津冀距离一个理想的城市群还有一段差距。
听声息
跨省份上班族热盼开通地铁清晨6点,燕郊酒厂外的公交车站早站满了密密麻麻的数百人,正排队等着坐车进京上班。一辆930路公交车进站后乘客蜂拥而上,车厢瞬间满员。乘客们放心地站着,因为车厢里人贴人基本没有摔倒的可能。这车上的乘客杨明是湖北人,他在京工作几年后实在受不了北京的高房租和高房价,终于决定拿着几年的积蓄和父母的赞助,在河北燕郊置业。
每天出门太早,他总是难掩一脸疲惫。往返高速费和油钱又让他负担不起开车上下班的成本。如果燕郊能通地铁就好了,这是小杨的一个梦想。
除了上班,跨省就医也不容易。潮白河两岸,河东为燕郊,河西为北京。虽然只是一河之隔,但对住在燕郊的北京职工来说,单位给北京职工上的基本都是职工基本医疗保险,如果去河北的医院看病,不能直接报销,除非再去申请异地就医,真心不方便。
更让小杨担心的是以后孩子的上学问题。自己在北京工作,但家住燕郊,因为户口问题孩子需要上河北的小学。小杨和邻居打听得知燕郊当地也有重点小学,可教学水平让他心存疑虑。身在北京,燕郊小学的教育水准可能还不如老家湖北,这一切让小杨有种很错位的感觉。
房子不断在建,其他公共配套设施的建设却不完善。但对于这些小事,住在“睡城”燕郊的小杨,现在已经不太在意了。
问症状
区域经济水平差距显著
北京大学城市与区域规划系系主任、城市规划设计中心主任吕斌向本报记者表示,目前,京津冀地区已经具备了城市群的基本要素,不过,由于北京市首都功能和文化功能的独特定位,北京有些方面反而与国际上其他地区经济、文化联系更紧密。
吕斌介绍,首都机场吞吐量巨大,北京市的货运对于天津港口的利用,比例就相对偏低。中关村高新技术企业和在京高校的研发能力居于全国领先水平,可在科研成果转化和企业孵化时,大量订单却舍近求远,并未落户河北,而是转投珠三角和长三角领域。
北京市社科院城市研究所助理研究员肖亦卓向本报记者解释说,京津冀城市群发育进程仍相对滞后的问题,与行政等级色彩浓厚,各自为政现象有关。京津冀城市群内各城市分属三个不同的一级行政区,碍于行政分割和行政等级的因素,城市之间直接协调难度较大。到目前为止,京津冀城市群协调机制尚未完全建立,权威的高层次统筹机制尚不完善,导致行政性竞争尤为突出,表现在城市发展的产业、功能上求大求全,互为掣肘。比如区内秦皇岛港、曹妃甸港、京唐港、黄骅港以及天津港五大港口都以综合性港口为发展目标,难以形成分工合作。
摸脉象
应建可持续管理机制
吕斌提出,今后,京津冀城市群可从经济、社会、生态环境、空间和文化五个维度上逐渐一体化,建立一种可持续性的城市管理机制。在发展城市群过程中,早年长三角城市群曾遭遇新政壁垒和地方保护问题。这方面北京市作为京津冀城市群的龙头,秉持了较为开放的态度,这也是今后发展的一大基础优势。
吕斌说,在区域规划制定中,三地应淡化行政区划,重点实现功能上的互补和联系。像长三角和珠三角城市群都有过破除电话区号限制、降低话费的举措。上海市更将地铁修到了江苏昆山。将地铁修到燕郊甚至香河,或许就是京冀弱化行政边界,推进城市群发展的有力举措。
肖亦卓则提出,未来应沿京津冀城市发展的主轴方向,构建京津唐三角发展极。通过三角极轴的构筑和发展扩散,逐步形成合理的城市等级体系,促进京津冀城市群的一体化发展。在城市群协作机制上,引入中央权威,发挥市场作用,强调政府转型。
吕斌预测,只要河北地区能搞好软硬件条件,再加上劳动力和运输成本较低的优势,相信以首都产业经济圈的经济总量,尤其北京较为明显的经济溢出和扩散效应,在此辐射下的京津冀城市群肯定能实现正向发展。
中药方
北京应冲击世界级高新技术产业都市
1 【发展模式】
重点发展高新产业
对于具体发展模式,吕斌提出,京津冀城市群可以北京为龙头,重点发展高新企业和配套的高端制造业,总部经济也应该成为发展重点。配合新机场建设和天津、河北的港口,以及现有高速公路和铁路路网,京津冀城市群整体还应建设以北京为核心,辐射各地的强大物流产业。
具体来说,北京应凭借技术优势,冲击世界级高新技术产业都市,大力发展高端制造业。同时,北京文化领域的智力成果众多,文化创意产业也是北京应重点发展的产业。
河北可以通过机制创新,设置优惠政策,吸引北京科研成果在河北投产落地。河北具有传统优势的制药业、钢铁产业则可以吸引北京的资金,继续做大做强。
天津市依托自身港口优势,可以担任北京市的出海口,大力发展建设滨海新区,发展传统制造业和中高端生产生活服务业,最终或可成为京津冀城市群的进出口中心。
2 【协调机制】
成立专门管理机构
肖亦卓分析,在发展过程中,建立更为有效的区域统筹协调机制是首先应该确立的。从国际经验来看,或松散或密切的协调合作机制,是确保区域规划的落实,推动城市群一体化进程的重要举措。
设立区域公共管理机构的做法较为普遍,一般有两种形式。其一是城市自发组织的联合管理机构;其二是由中央政府立法设立中央区域管理机构。京津冀地区现有的省市长联席会一类的组织都只是区域管理机构的初级形式,难以持续有效地对区域整合发挥作用。中国传统的中央集权特点、京津冀城市群双核心及分属不同行政区的特点,都决定了应该由中央政府来成立专门的管理机构,才能有效统筹协调城市群的发展。
区域公共管理机构可以由国务院领导,国家发改委组织,成员包括各城市的主要领导,并吸引企业家代表、相关智库研究人员和公益组织代表参与。机构可下设若干专业委员会,分别负责最紧迫的城际交通、大气治理、水资源等方面的区域统筹专项行动计划制定和落实。
3 【资源配置】
发挥市场决定作用
针对发展中需要注意的问题,肖亦卓特别提到,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,转变政府职能。京津冀区域内激烈的城市竞争,往往是政府间行政性竞争过多,政府习惯于出优惠政策、招商引资,而真正的市场化竞争并不充分。因为充分的市场竞争对重复建设、产业同构、企业选址、人口迁移具有一定的调节作用。
例如美国纽约城市群中的波士顿、纽约、费城、巴尔的摩都是大西洋沿岸重要的港口城市,在长期市场竞争中,形成了各具特色又相互协作的专业定位:波士顿为国内货物转运港,纽约港以集装箱运输为主,费城港主要从事近海货运,巴尔的摩港是矿石、煤和谷物大宗物资转运港。
京津冀城市群依据各自的比较优势,形成分工合理、配套完善的产业链,需要有一个市场调节和错位发展的过程。在这个过程中,要坚决发挥市场在生产要素配置中的决定性作用。地方政府尤其是发展领先又处于强势地位的北京,应当从发展型政府向服务型政府转变,更多地承担起保护资源环境、带动区域公共服务水平普遍提升、加强社会治理等方面的职能。
西药方
京津冀可效仿东京以实体经济为重点
吕斌介绍,当今全球有三大顶级城市群,即纽约、伦敦和东京。成功路径各不相同,其中纽约和伦敦均是把自身打造为金融都市群。而东京则是一个巨大的产业经济城市群。
他认为,以金融为最大发展重点,不符合京津冀城市群人口众多、人群学历素质参差不齐的现状。京津冀城市群可适当参考东京城市群的发展模式,以实体经济为重点。
日本是亚洲城市群发展程度最高的国家。东京城市群是指以东京为中心,半径100公里范围内的地区,主要包括东京都、琦玉县、神奈川县、千叶县、茨城县、群马县、枥木县和山梨县等一都七县,面积36274平方公里,占全国总面积的9.6%,人口4040万人,占全国总人口的32%,人口密度每平方公里1114人,是全国平均水平的三倍多。国内生产总值约占全国的1/3,尤其是制造业、服务业更是高达60%以上。东京城市群是世界闻名的城市集聚区,城市化水平达到80%以上。
在东京城市群中,东京的城市职能是综合性的,它被认为是“纽约+华盛顿+硅谷+底特律”型的多功能于一身的世界大城市,集全国的金融管理中心、最大的工业中心、最大的商业中心、最大的政治文化中心和最大的交通中心于一体。
东京城市群被进一步分成几个自立性的区域,在它下面又细分为业务核心城市和次核心城市,在那里配置政府机关、业务、金融、信息服务等中枢机构或会议场所,培育出自立性强的都市圈,并对各自的职能进行了相对明确的分工。政府根据区域职能分工,进行合理投资。
在东京城市群内,城市间分工十分明确。中心城市东京为中枢管理城,主要功能是对整个城市群的政治经济活动实行集中统一的组织管理,在文化娱乐方面主要增强它对其它城市的吸引力。千叶为原料输入港,横滨专攻对外贸易,东京主营内贸,川崎为企业输送原材料和制成品。可见这些城市都有自己特殊的职能,都有占优势的产业部门,彼此间又紧密相联,在共同市场的基础上,各种生产要素在城市群中流动,促使人口和经济活动更大规模地集聚,形成了城市群巨大的整体效应。
这些不同类型的城市,在一定程度上减轻了工业过度集中带来的住房紧张、环境污染和交通拥挤等问题,从而形成了中枢管理活动“点”的高度集中和生产、生活“面”的水平分散,以及这种空间分散和内在联系相结合的有机整体。
T14、T15版采写京华时报记者赵鹏
