2013年5月,著名导演张艺谋超生事件被媒体曝光,沸沸扬扬半年之后,张艺谋12月1日作出回应,他与陈婷的确育有两子一女,愿接受无锡计生部门调查,并依照国家规定接受处罚。12月11日,无锡市鼋头渚派出所负责人称,张艺谋3个孩子已在2012年办理落户,手续齐全且无违规操作。按照江苏省常住户口登记管理办法,非婚生新生儿仅需提供医学出生证明和父母双方户口本及身份证即可。2014年1月13日《深圳晚报》报道,张艺谋和陈婷夫妇已决定接受无锡滨湖区计生局748万余元的罚款,不向无锡滨湖区计生局申请行政复议或诉讼。
然而,不是所有超生的孩子都如张艺谋子女这般幸运,能在父母未缴清社会抚养费的前提下落户。2011年4月29日,国家统计局局长马建堂在接受人民网在线访谈时介绍,第六次全国人口普查登记到没有户口的人有1300多万,其中大部分是超生而未缴清社会抚养费,从而无法进行户籍登记的人口。
因无力缴纳巨额社会抚养费而无法给儿子落户,北京市房山区的刘菲(化名)将拒绝为儿子落户的北京市公安局房山分局告上了法庭。2013年12月6日,房山区法院开庭审理了此案。
离婚再生子被认定超生
刘菲是北京市房山区人,农村户口。在河南郑州工作期间,她与北京城市户籍的李某结识,于2005年婚外生育了儿子小杰(化名)。
在遇到李某之前,刘菲曾有过一段婚姻,并育有一女。离婚后,女儿由前夫抚养。“我当时根本没想过什么婚生非婚生问题,也没想到孩子会落不上户口。孩子是在郑州生的,我在当地找了熟人,帮我开了出生证明。当时没落户口,是想着等把孩子带回北京,直接落北京的户口。”在刘菲看来,自己的户口在北京,孩子落户北京是顺理成章的事情。
2008年,刘菲和李某经法院判决解除同居关系,儿子由刘菲抚养。2010年,刘菲带着儿子回到北京。当年正值第六次全国人口普查,国务院办公厅发布的《关于在第六次全国人口普查前进行户口整顿工作的意见》明确要求,对无户口人员,要经调查甄别后依照规定办理户口登记手续或恢复户口登记;对其中未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口,要准予登记,不得将登记情况作为行政管理和处罚的依据,但刘菲所在村组拒绝为小杰办理人口普查登记及户口登记。
多次沟通无果后,2010年7月,刘菲将自己的情况反映至国务院人口普查办。之后,村组为小杰进行了人口普查登记,但小杰没有享受到这次人口普查的“大赦”优惠,户口依然未能办下来。房山区公安分局办理户籍登记的民警告诉刘菲,“需要计生委出具的缴纳社会抚养费的证明”。
于是,刘菲又去找房山区人口和计划生育委员会。2012年,房山区计生委认定小杰属于“超生”。当年10月16日,房山区计生委下达《社会抚养费征收决定书》,按照2011年城镇居民年人均可支配收入、农村居民年人均纯收入的14倍,对刘菲和李某征收33.3466万元社会抚养费。
为落户跑断腿
对于小杰属于超生并“按14倍征收社会抚养费”问题,刘菲的代理律师、北京瑞凯律师事务所律师黄溢智告诉记者,房山区计生委的解释是,“因为刘菲与李某在各自之前的婚姻中各育有一名子女,不符合再生育条件,他们违法生育第三个子女,违反了《北京市计生条例》第17条第1款的规定。”按照《北京市社会抚养费征收管理办法》,计划生育外的超生子女,超生的二胎按照社会平均年收入3至10倍征收社会抚养费,如果再超生,则要加倍。因此小杰被按照第三胎征收社会抚养费,在二胎3至10倍的基础上再加倍,最后定为14倍。
刘菲没有房产,没有稳定的工作,平时靠打零工过日子。而李某连生活都不能自理,住在养老院,仅靠微薄的病退工资生活。“如果是几万块钱,我拼命打工也许能慢慢交上。但计生委一下让我交33万多,这让我几乎绝望了。”刘菲说,她甚至有过卖肾的想法,但却被告知年龄太大了。
2013年初,李某病逝。刘菲又多次向房山区计生委要求减免社会抚养费征收额,并出示了李某的死亡证明和减免申请。“房山计生委一直说研究考虑,但始终没有接受”。
在计生委与公安机关两头奔波让刘菲身心疲惫。一边是因无力缴纳巨额社会抚养费而无法取得计生委的证明,一边是没有计生委的证明不能登记户口。
2013年10月9日,刘菲在律师陪同下再次来到房山区公安分局户政大厅,与事前料想的一样,她再次被告知,没有计生委的证明不能登记户口。刘菲将公安局民警口头答复的录音作为立案证据,于当天下午连同起诉书一起提交给了法院,将负责户籍登记工作的房山区公安分局告上法庭。
在起诉书中,刘菲请求法院确认房山区公安分局拒绝为小杰进行户籍登记的答复行为违法,并责令房山区公安分局依法对小杰进行户籍登记。
上户口先交社会抚养费?
在2013年12月6日的庭审过程中,房山区公安分局的委托代理人指出,10月9日刘菲到北京市公安局房山分局办理户籍登记事宜时,未能向被告提供缴纳社会抚养费证明。依据北京市公安局《关于印发派出所办理常住户口登记工作规范(试行)的通知》,办事民警口头告知不能为其子申请户籍登记,并无违法行为。因此,“原告之子不能进行户籍登记,是因为刘菲没有尽到做母亲的义务,责任不在我方”。
而代理律师黄溢智认为,根据国籍法第4条“父母双方或一方为中国公民,本人出生在中国,具有中国国籍”的规定和《户口登记条例》第2条“中华人民共和国公民,都应当依照本条例的规定履行户口登记”、第3条“户口登记工作,由各级公安机关主管”的规定,为小杰进行户口登记是房山区公安分局履行职责的行为,而拒绝为小杰进行户口登记的行为则违反了上述法律规定。
至于房山区公安分局认为小杰属于超生,进行户籍登记时需提供缴纳社会抚养费证明,其所依据的北京市公安局《关于印发派出所办理常住户口登记工作规范(试行)的通知》,黄溢智认为,该文件没有显示其所依据的上位法,并且实际上也没有任何上位法规定在上户前需要提供结婚证、缴纳社会抚养费证明、亲子鉴定证明等文件,类似的规范性文件未经审查即投入施行,从法理上讲,不具有法律效力。
在庭审中,黄溢智还指出,我国已签署《联合国儿童权利公约》。该《公约》规定,缔约方应确保儿童均享受《公约》中规定的各项权利,不因儿童、其父母或法定监护人的种族、肤色、性别、语言、宗教、政治身份、出身、财产或残疾等不同,而受到任何歧视。缔约方为确保儿童的福祉,应采取一切适当的立法和行政措施。各相关部门和机构在制定相关政策和落实中以儿童利益最大化作为首要考虑。公安机关在办理违法生育的儿童(超生儿童属于其中之一)户口登记时设限(要求提供缴纳社会抚养费证明是其中之一项)的行为,阻碍了儿童享有其与生俱来的身份权利、受教育权等基本权利。《户口登记条例》规定,户口登记机关应该对出生的中国公民予以登记,并没有附加任何条件。
据了解,北京市将户口登记与计生捆绑的依据是《北京市生育服务证管理办法》。2000年4月1日,北京市政府颁布了该《办法》,其中第9条第2款规定,违反《北京市人口与计划生育条例》规定生育子女的公民,应当持县级以上计划生育行政部门出具的缴纳社会抚养费的证明和医疗机构出具的《出生医学证明》到户籍登记部门办理新生儿入户手续。
按《北京市生育服务证管理办法》第1条,制定该《办法》的目的是为实施《北京市人口与计划生育条例》,然而,无论是《北京市人口与计划生育条例》还是人口与计划生育法,都只有违反规定生育子女的公民应当依法缴纳社会抚养费的规定,而没有将户口登记与计生捆绑。
从现实看,除福建、河北、江苏、四川等地近年来禁止了“本辖区户籍登记工作与计生证明进行捆绑”外,多数地方都存在与北京市相类似的《规定》或《通知》,将计生部门出具的《生育服务证》或社会抚养费缴纳证明,作为新生儿入户的前置条件。
对此,北京市人口计生系统的一位工作人员坦言,社会抚养费的执行威慑力在于“户口登记”,如果取消两者的关系,“超生”问题将难以控制。某尚未取消计生证明与户口“捆绑”的省会城市一公安户政系统人士也表示,由于计划生育指标对各级政府的考核压力,现在很难取消计生证明作为户口登记的前置条件。
不能让孩子替父母买单
2011年,《南方周末》以《像影子一样活着:超生“黑户”的18岁人生》为题报道了时年18岁的北京姑娘李雪的故事。作为超生二胎,自出生起她一直无法申报户口。其父上访16年,诉讼10年,还是没法给她上户口。18年里,她只能用姐姐的医保卡看病,用姐姐的借书证借书,作为姐姐的影子活着。
而同样作为第二胎,蔡艳琼以死抗争换来了对其身份的认可。2013年6月,此前因为家里未缴纳社会抚养费,做了16年“黑人”的四川省泸州市叙永县少女蔡艳琼喝农药自杀,原因是她没有户口,无法参加中考。在自杀引起舆论关注之后,7月25日,当地派出所称已为蔡艳琼办好了户口。
2013年6月南京两女童饿死家中的悲剧背后,也隐藏着一个“黑户”悲剧。不仅两名女童是乐燕与男友未婚同居所生,乐燕本人也是非婚生子女。“90后”的乐燕,不但是文盲,而且没有户籍,没有身份证。乐燕12岁才开始上学,因为年龄大受歧视,直接跳到四年级,上了一年就辍学了。16岁之前,乐燕与爷爷奶奶一起生活,16岁之后独立生活,长期在夜场、理发店等场所务工。
尽管黑户的遭遇令人揪心,“社会抚养费捆绑户口”的做法不断遭遇质疑,但正如国家计生委专家委员梁中堂所说:“只要计划生育与户口登记捆绑在一起,‘黑户’问题就无法解决。”
2013年12月2日,10位学者、律师上书国务院、公安部,建言撤销各地不适当的规范性文件,在全国统一取消计生证明,特别是社会抚养费缴纳证明与户口登记的“捆绑”。
截至发稿,刘菲诉北京市房山区公安分局不作为案尚未宣判。一位旁听当日庭审过程的吴先生告诉记者,他的户籍在北京市另外一个区,他女儿、女婿也因无力缴纳23万多元的社会抚养费而无法给超生的儿子上户口。得知刘菲状告公安机关后,他与当地公安机关交流过,虽未明言,但对方的意思很明显:如果刘菲儿子的户口能落下来,他外孙的户口就能落下来;如果刘菲儿子的户口落不下来,他告状也没用。程胜清
