核心摘要：上周五，本报推出了“三旧”改造系列报道之一，如何破解“三旧”改造进展缓慢的难题，在政界学界、网上网下引发了热烈讨论。欠缺有效协调机制、地块权属分散以致成片改造难、违建层出不穷等，是惠州市“三旧”改造推进中的“危”。
■“三旧”改造系列报道②
上周五，本报推出了“三旧”改造系列报道之一，如何破解“三旧”改造进展缓慢的难题，在政界学界、网上网下引发了热烈讨论。
欠缺有效协调机制、地块权属分散以致成片改造难、违建层出不穷等，是惠州市“三旧”改造推进中的“危”。
同时，我们也看到惠州在“三旧”改造“危”中寻“机”的新举措。
惠州市将探索土地使用和拆迁安置捆绑招标，由政府确定拆迁政策，企业想改造项目，就要代政府完成拆迁工作，收购完成后拥有相应土地的使用权。惠州还鼓励社会资金向多个产业方向实施项目改造，或把破旧厂房改建为新型多功能厂房，将低效用地改为绿化生态用地等，合理调整产业布局。
2015年，惠州要完成全部10.06万亩的“三旧”改造，新举措能否带来加速度，任重道远。
策划/统筹：李春江 采写：南方日报见习记者 王彪 张峰 陈彧
问题
拆迁困境欠缺有效协调机制
拆迁和土地使用权捆绑招标
拆迁困境欠缺有效协调机制
拆迁和土地使用权捆绑招标
对策
在今年惠州“两会”分组讨论现场，“三旧”改造作为今年政府的工作重点引发代表、委员热议，不少人对“三旧”改造表示忧心，有代表、委员希望政府能在“旧改”工作上制定有效协调机制，如拆迁补偿多少才算合理应当制定标准。
相关建议和提案已提交到设立在惠州市国土局的“三旧”改造办公室（以下简称“三旧办”）。“三旧办”工作人员、惠州市国土资源局建设用地科科长李博坦言，协调机制正是目前亟需破解的难题，“开发商、房地产协会和部分政协委员都希望我们能在拆迁工作的协调上发挥作用，但‘三旧办’作为临时性协调机构，不具备这一职能”。
根据目前惠州“三旧”改造政策，为了吸引市场力量参与改造工作，往往采取由市场主体负责拆迁改造、缴纳出让金的土地出让方式，而非常规挂牌程序，以此降低企业成本。根据《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法》，以协议方式出让“三旧”改造用地使用权的，最低可只缴交10%的土地出让金。市国土局工作人员称，此举是鼓励社会力量参加“三旧”改造，少交的土地出让金主要是用于征收拆迁补偿安置等费用。
对于协调机制的缺失，市场方的感触更深。和胜置业董事总经理潘田方说，东湖花园九区之所以在几年内三次转手，原因正在于此，“之前的企业被拆迁拖致无法开工，资金投进去了没法运营，即便亏钱也只能转手脱身”。
惠州市住房与城乡规划建设局党组成员、副总工程师庄礼滨介绍，东平大道附近一个旧改项目，需要拆迁的74户中有73户接受了补偿协议，最后一户有一个30多平方米的档口和2套小住房，“市场价最乐观也不过400万元，却要价1600多万元，导致项目搁置至今”。
市场主体实施改造项目遇到此类问题，政府管理部门同样尴尬：不予处理，城市面貌裹足不前，“三旧”改造推进缓慢；参与处理，与市场运作初衷违背，之后以何种方式转让土地使用权也是难题。
目前，惠州的“三旧”改造还缺乏上位法支持，2010年惠州市出台的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》，与2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定相龃龉。惠州市国土部门为此专门向广东省国土资源厅征求意见，但至今仍未获明确回应。
如何打破僵局，惠州市作了探索。李博介绍，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，承担拆迁工作的主体应是城区政府，“三旧办”办理的基本都是市场主体运作的项目。只有政府主导的项目，如水东街和江北世贸十号小区，由城区政府负责拆迁工作。
“可以探索将拆迁及改造土地使用权一起捆绑招标，由政府确定拆迁政策，企业要改造这块地，就要代政府完成拆迁工作，收购完成后就拥有相应土地的使用权。”李博说，这是“三旧办”目前正在探索的一种思路，但在具体操作中会更加慎重。
地块权属分散成片改造难
因地制宜改造用途多元化
问题
对策
地块权属分散成片改造难
因地制宜改造用途多元化
现行的惠州“三旧”改造实施意见提到，规划要求应遵循“政府主导、成片改造”原则。从目前的改造情况看，能够顺利按照“成片改造”原则实施的项目屈指可数。
在惠州市住建局，记者看到下角梅湖一个占地约9.8万平方米的地块规划图上，全是密密麻麻的旧房标识，按照不同权属人被划分为八小块，每个小块之间的界线并不规则，有一半呈锯齿状分布，面积最小的只有3500多平方米。“如果不和旁边一起改造，这个小地块可能会一直保持现状了。”庄礼滨说，在这种情况下，规划部门会把区域规划连在一起，但操作中由于权属不同，谈起来又很容易陷入僵局。
在旧厂房中，除了有“惠州三大厂”之称的惠阳机械厂、东江化肥厂和惠州甘蔗化工厂，大多数工厂规模有限，导致单独权属的改造区块面积狭小，为实现“成片改造”增加了难度。
“三旧办”提供的一份《2010年—2014年“三旧”改造项目办理情况汇总表》上面列出了41个改造项目，共占地约83.78万平方米，平均每个项目约2.1万平方米，其中低于平均面积的有29个，最小的“江南地区07-06-01B”项目，不足4000平方米。
这种状况增加了项目开发难度。
在江北的日昇昌天誉项目，由于地块复杂，一度开发停滞。潘田方介绍，日昇昌天誉项目为了解决这个问题，只好先分区开发，项目才得以推动。
“‘旧改’不是全部拆掉住宅楼，成块开发也不是单纯根据改造地块来开发，配套的基础设施也要考虑。”庄礼滨说，要破解地块权属分散难题，可以从所处区域的教育、医疗等公共设施配置上入手，综合纳入规划，尽可能实现整块改造、整块开发。
庄礼滨说，目前完成规划编制的80个“三旧”改造项目基本上都是房产项目。一方面是原有房子破旧，使用价值不高；另一方面，一些厂房质量很好，如果能在其基础上改变使用功能，如开发创意园，改造费用也不高，但市场方还没有这方面的意识。“TCL雅苑附近有个厂区，五六层高，现在还在生产，整个园区很规整，建筑质量也很好，邻近市中心，在现有基础上重新修缮，完全可以做成带有办公性质的创意园。”
“今后将鼓励社会资金向多个产业方向实施项目改造，如把破旧厂房改建为新型多功能厂房，将低效用地改为绿化生态用地等，合理调整产业布局。”庄礼滨说，为促进产业转型升级，还可结合棚户区改造的政策优势，在加大政府投入的同时，创新开发模式和运营方式，引导社会资金进入。
■声音
惠州市规划设计研究院院长李晓峰：大项目政府主导 小项目市场主导
惠州的“三旧”改造工作应该大力铺开，进度也要加快，目前的城市建设用地不断减少，征地的难度越来越大。“旧改”项目除了能在直观上改善城市形态，还能向城市土地的存量要增量，完善整个城市的布局。
目前惠州“三旧”改造项目基本都在房地产开发企业手上，这种状况并非不合理。按照具体规划，任何“三旧”改造项目都必须符合城市规划。土地开发属于商住用地、教育用地还是工业用地性质是根据具体规划来定的，并不是开发主体想开发什么就开发什么。
从政策层面，“旧改”项目一部分由政府主导推进，另一部分是政府在政策层面上给予确定、开发企业主导。我认为，大项目应该是政府主导，小型项目则由市场主导，发挥两个主体的积极作用，共同推进惠州“旧改”项目的工作。我们的目的是改造城市居民的居住生活体验，盘活老城用地，这才符合集约用地的目标，提高土地的利用效率和利用价值。
惠州市整治“两违”办工作人员张元媛：对违建保持高压态势 严格控制“零增长”
去年9月1日起，惠州市开展“整治违法建设、违法用地”专项工作，以违法建设和违法用地“零增长，减存量”为工作目标，集中力量、时间整治违法建设和违法用地行为。惠城、仲恺两区共组织拆除各类违法建设392宗约13.4万平方米，其中惠城区拆除245宗约10.9万平方米，仲恺区拆除147宗约2.5万平方米。
接下来，相关执法部门将继续对违法建设保持高压态势，加强巡查管控，严格控制“零增长”。对于“新萌芽”的违建，城管执法部门将先责令停止施工；拒不停工的，将进行强制拆除。对于存量的违法建设，将按照“拆除一批、理顺一批、查处一批、追究一批、移交一批”的要求，逐步进行消化。
和胜置业董事总经理潘田方：政府应为拆迁主体 企业承担相关成本
日昇昌天誉项目涉及拆迁户总共12户，还有8户没有谈妥。补偿按照70平方米的旧房折价90万元的补偿标准来实施，回迁居民按照1:1.23的面积比例来实施。现在回迁房已经出来了，回迁比例调到1:1.4，且装修好交给回迁居民。如果按照市场估价，没有实施“三旧”改造时，70平方米的老房子价值最多10万元，改造后的价格至少达到100万元，但拆迁户仍旧不愿意迁。
我们希望相关部门能采取措施，“三旧”改造的拆迁主体应是政府，拆迁所引起的资金成本和相应的行政成本应由实施“三旧”改造的改造主体承担，不至于让企业在面对居民漫天要价的情况下无路可走，防止项目搁置、城市改造进度受影响、各方面都输的情况出现。
惠州金宝集团营销总监余鹤皐：政府要舍得让利
“三旧”改造效率一直不高，尽管企业可以解决资金问题，但主要还是依靠政府拉动，城建规划上应该更加清晰，将改造区的基础配套设施明确，提高土地利用效率。
“三旧”改造不能再“摸着石头过河”，要让改造前的老百姓“走得放心”，也让来改造的开发企业“来得安心”。政府要舍得让利，“旧改”是社会经济发展的民生大事，在土地出让问题上让利，在拆迁补偿方面让市场决定，在改造过程中适当减免税费。
小规模渐进式进行旧城更新
■对话
中国城市规划设计院副院长杨保军：
杨保军中国城市规划设计研究院副院长。曾任厦门分院院长，规划设计所副所长、所长，院总规划师。主持完成多项区域规划、城市总体规划及城市设计，曾参加编制《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2020）》。
“三旧”改造不能简单拆旧建新
南方日报：“三旧”改造项目应该如何推进？
杨保军：“旧改”的背景基于两方面：一是民生角度，改善老城区居住条件；二是用地资源角度，要保耕地。城市用地不能持续粗放式扩张，要从土地存量要增量，有效提高存量土地使用效率。
在实际操作中，提高土地效率被理解为以新换旧，简单地将旧城区全部拆掉，取而代之一些高强度开发，这样又会引起相关的社会问题。尽管旧城看起来有些乱、有些破，但里面的社会网络、情感、文化等是不可以被忽略的。之前，国际上也是采取很多以新换旧的做法，但并不成功，然后开始采取小规模、渐进式整治，不再是简单的拆旧建新，不再为了取得这块土地进行开发，而是慢慢整治旧城、慢慢改善村民生活环境。
惠州旧城改造更多是用地结构调整
南方日报：“三旧”改造应该如何做到因地制宜？
杨保军：惠州这种旧城改造，更多地应该叫做用地结构调整。
城市用地结构分为生活用地、生产用地、生态用地。不合理在于生产用地挤压了生活用地，造成生活品质和生活环境不够好；而生活用地又挤压生态用地，对我们的山山水水造成破坏，将来就要把这种结构优化调整好。
首先要保证山山水水的生态用地，保证城市处在一个良好的生态环境中；其次要加大生活用地，解决老百姓生活居住问题。此外，在符合市场规律的情况下压缩生产用地。
城市的功能发育要加强城市功能的提升，如城市文化、教育、卫生医疗、生活居住功能和需求，这样就对用地要求作出改变。所以说，工厂搬迁到产业聚集区，腾出来的土地不能简单地用来开发房地产，而是需要研究一下现阶段市场具体需求是什么，如果过分高强度开发住宅，将来容易造成交通拥堵等问题。
政府要制定规划，弄清楚什么样的区位适合做什么、应该做什么，规划确定以后，让企业去做。不然，企业也搞不清楚，只是简单地搞住宅开发，改造完要么市场不响应，要么给周边造成新的生活压力，如堵车、环境恶化等。
“市长”和市场应该联手推动
南方日报：“三旧”改造中，“市长”和市场应该各自扮演怎样的角色？
杨保军：以“市长”为主导和以市场为主导的思路都难以做好。让政府来做，政府不关注效益，长期难以持续；企业专注效益，追求利润最大化，又容易把负面影响带给城市。所以，应该是政府和企业联手，政府让市场主体参与进来，利用好资本力量，但不能撒手不管，应该让市场主体按照政府的意图去推进工作。
能不拆尽量不拆，慢慢改善环境
南方日报：“三旧”改造中的拆迁问题应该如何破解？
杨保军：我们现在都不提旧城改造，而是叫做旧城更新。更新就是能不拆尽量不拆，慢慢地改善环境。小规模、渐进式地推动更新，旧村的道路破损、污水不通，我们帮助改善。
“旧改”要大规模推进，必然要引入开发商，涉及到拆迁，老百姓的要求肯定会往高里喊。企业要挣钱，就会进行高密度的住宅开发，这是以牺牲城市环境品质为前提的。
老城不能全部拔掉盖高楼
南方日报：“旧改”工作中的旧村庄应该如何改？
杨保军：对于城市进程中的老村落，不要去改，要了解老百姓为什么要价高，在这里，他们有很多非正式的就业机会，具有一个低成本生存空间，“旧改”一来，老房子被拆掉，也就阻断了他们的生计，所以说只能是改善，而不是去拆它，也拆不起。
在“旧改”中涉及拆迁补偿和回迁，虽然有100平方米、200平方米的安置房，但原住民靠什么生计？原有的生存模式被破坏，他们只能漫天要价，所以政府并不需要急着推进这种目标，特别是就惠州现阶段而言，还没有这个必要，特别是老城千万不要全拔掉盖高楼，如果这样，整个城市就面目全非了，什么乡愁和记忆都没了。
我认为，政府应根据人力、财力量力而行，逐渐改善民生的生活环境，像北京的锣鼓巷改造，一栋都不拆，只是整治街道，解决消防问题，鼓励老百姓自己装修门店，开始经营，现在锣鼓巷已经变得特别热闹。
■ 他山之石 ■
广州
保留传统特色 城中村重获新生
作为“三旧”改造的重点区域，广州市城区的猎德村、杨箕村等城中村备受关注。从自然优美的传统村落，到被城镇化浪潮席卷的“脏乱差”村镇，如何让它们在“脱胎换骨”的同时保留传统特色和韵味，值得借鉴。
以猎德村为例，其整体改造并非全部拆迁后作为“净地”交给开发商做房地产项目，而是有所取舍地保留了象征传统民俗文化的龙母庙，将村内重要的祠堂、庙宇和代表性的民居沿猎德涌两岸进行重新规划布局，异地复建保存，甚至打造岭南古建筑博物馆，对脏乱差的环境进行全面整治，抽茧剥丝地保留了猎德村的文化底蕴。
佛山
政府主导拆迁安置 开发商主导运营
作为第一个提出“三旧”改造概念的城市佛山的“三旧”改造从一开始就并非单纯的旧房改建，而是和工业升级调整、引进外资、新农村建设、扩大就业、文化保护等结合起来的新一轮“城镇化”建设。
“三旧”用地本身包含多种多样的土地形态，在面积、位置、权属、使用方式、周边环境等方面有着极大差异，整齐划一的改造反而可能事倍功半。佛山按照不同区块的特点，形成不同的改造规划，如：广佛国际商贸城以“镇政府租赁及征用村、组土地，统一规划开发”为改造模式；佛山创意产业园则由政府支持，民营企业全额投资和运营；侧重文化保护的祖庙—东华里片区改造项目，则由政府主导拆迁安置，开发商主导运营。
