5月中旬,北方的麦子还在扬花、灌浆,江汉平原已经迎来收获的季节,汉江两岸的麦子相继收割、晾晒。汉江上的丹江口水库,也即将迎来具有历史意义的时刻:今年9月汛期过后,作为“南水北调”中线水源地,丹江口水库的一库清水将穿过河南、河北,直达京津。
“现在水位是139米,到9月以后要到170米,把那边全淹了,达到那条白线。”导游指着丹江口大坝内一条模糊的白线,白线以下现在还是一片荒滩草地,水位上升后这块地方将被淹没。
历经12载,“南水北调”最为关键的中线工程终于通水在望——虽然这比原计划要足足晚了六年,而围绕着这一“世纪工程”的一系列相关问题:方案选择、决策博弈、工程造价等相关内幕渐渐清晰;而诸如水价制定等新的问题,也渐次展开。
1. 北京应急水源地“应急”6年
“在北京发展农业还有必要吗?它占北京市经济总量不到1%,但是用水量占到北京市总用水量的1/3。”
自从今年2月底国家主席习近平提出加速推进京津冀一体化的意见之后,舆论的聚光灯齐聚于此。然而,在媒体和市场热衷于炒作保定、石家庄、张家口等地谁有可能成为政治副中心的同时,甚少有人关注该地区一体化面临的致命短板——缺水。
但这个缺水严重的地区,却是除了长三角、珠三角之外的中国第三大经济增长极。其中,河北是华北地区重要的粮食主产区,天津是北方经济中心,更为特殊的北京,是首都,政治、文化中心,这些赋予了京津冀不一样的光环。
“京津冀地区本来并不缺水。”中科院院士、中科院地理所研究员刘昌明告诉21世纪经济报道记者,上世纪五六十年代,北京大学以西的西苑有很多喷泉,能看到成片的稻田。
但随着这几十年工业与人口的聚集,这一地区开始变得缺水。“京津冀地区人均水资源在全国最低,大概不到300升,北京天津就更少,人均水资源也就是100升左右。”中科院水资源研究中心副主任贾绍凤表示,京津冀地区河道里基本上没水,地下水也基本采空,“有河皆干,有水皆污”。
为解决水问题,北京从刚开始的单库供水,发展成为官厅、密云两大水库联调,都无法解决水危机;天津也上马“引滦入津”工程,解决用水之急;农业大省河北情况也不乐观,号称“华北之肾”的白洋淀屡次干淀,由于地下水超采严重,形成巨大的地下漏斗区。
近年来,为了保证首都供水安全,河北的王快、岗南等四大水库联合调水,至今已向北京调水15亿方左右。而在北京城内,几个应急水源地本应在2008年关闭,但一直运转至今,地下水严重超采,在顺义等地形成了大面积的地下漏斗区。
“你就眼看着北方地区这样一年一年的熬,我们绝对就是熬。”谈起这些年北京水资源问题,北京市水务局原副总工程师朱晨东对记者说,本来2008年“南水北调”中线应该通水,可是晚了6年,这就意味着应急水源地也多运转了6年——北京把什么招数都用了,从河北调水,河北也缺水,只好牺牲河北来保北京。
“现在即使地下三十米深都挖不出水,北京的水资源已经不可持续了。”刘昌明说。
据朱晨东介绍,北京近年来的用水总量一直在35亿方左右,农业用水占12亿方左右,工业用水量从6亿方左右已经下降到5亿方,服务业用水量增长到10亿方,居民生活用水占七八亿方,环境用水约占3亿方,其中还有一部分再生水补充到环境用水中去。
当然,北京一些水务专家也在呼吁挤掉农业用水。“在北京发展农业还有必要吗?它占北京市经济总量不到1%,但是用水量占到北京市总用水量的1/3。”许新宜认为,从这个角度看,北京还有一定节水潜力。
但这涉及到北京市所有农业人口的城镇化问题,解决首都几百万农民的就业和生活问题,事关重大。
而随着新一轮城镇化推进,京津冀地区人口规模势必会继续增加。尤其是北京,规划的人口“红线”屡次被突破。
“现在北京市已经两千多万人了,以后还要发展多少人不知道。”水利部水文司原副司长、水利部南水北调规划设计管理局原局长、北师大水科院院长许新宜对记者表示,“现在北京市2000多万人,如果达到2500万人,会怎么办,到3500万人了,又该怎么办?”
“以前做过一个风险分析,北京最大的风险是水。”中国工程院院士王梦恕介绍。
显然,这样的后果没人承担得起。
在穷尽所有手段利用本地水资源外,利用外源性水源——调水或者海水淡化,成为唯一的解决方案。
2. 反对者令南水北调西线工程暂停
提起钱正英,北京市水务界人士不无抱怨,而对于国务院“南水北调”办和水利部没有魄力、争取不到国家投资,更有怨言。
“南方水多,北方水少,如有可能,借点水来也是可以的。”1952年10月,毛泽东在视察黄河时提出的这句话,被认为是“南水北调”最初的由来。
1959年,中科院、水电部确定“南水北调”指导方针;1970年代末后,“南水北调”逐步被写入各种政府文件和规划之中,并成立了相应的机构单位,2002年末,“南水北调”中线工程正式开工。
历经半个世纪,“南水北调”终于从设想变为现实。不过,它面临的争议与反对却从未停止。尤为引人瞩目的是,在这个工程的反对者中,与其有直接联系的内部人士,影响尤甚。
“这个事情我不愿多说,从一开始我就反对。” 中国工程院院士、清华大学环境工程系教授钱易,虽然是“南水北调”专家委员会成员,却仍然不赞成这项调水工程。
而水利部原部长钱正英、“南水北调”专家委员会主任潘家铮,则是更强有力的反对者。
钱正英在离任水利部部长后,对“南水北调”工程态度急转,于2006年联合“南水北调”专家委员会主任潘家铮等人上书国务院,建议暂缓“南水北调”西线工程。后来中央决定,等“南水北调”中线工程试运行后,观察一段时间效果,再决定是否启动西线工程。
正因为这些反对声音,再加上国家投入资金少,预计2008年给北京通水的“南水北调”中线工程工期再三推后。不过,这些反对声音并未能阻止“南水北调”东、中线工程。
3. 替代方案:海水淡化、“引松入京”?
如果北京不是首都,而只是一个普通的城市,就不会花费如此大的代价调水。
相对于“南水北调”,反对者先后提出的替代方案,有海水淡化和“引松入京”。
北京紧邻渤海,从背面的唐山曹妃甸,到天津,再到沧州黄骅,三地先后上马海水淡化项目,以瞄准北京市场。
“海水淡化是纯市场化的,计算的是全成本,而‘南水北调’是战略性工程,计算的是部分成本。”清华大学水业政策研究中心主任傅涛表示,如果按全成本算,“南水北调”的成本,至少跟现在的海水淡化成本相当。
不过,亦有专家表示,尽管海水淡化长远看有发展前景,但海水淡化出来的是纯净水,属于软水,缺乏人体需要的各种矿物质,不适宜长期饮用,种种原因使得这个手段并不能成为解决北京水问题的常规手段。
“引松入京”调水方案,由中国工程院院士王梦恕提出。这条设计输水距离900公里的调水工程,计划将松花江水从吉林九道沟水电站自流到白山水库,途经辽宁用暗渠输送到北京,每年可调水17亿方,而预算工程成本仅五六百亿元。
不过,对于早已开工的“南水北调”方案来说,这个方案虽然成本更低,而且比南水北调中线工程一期分给北京的水量更多,但为时已晚。
有水利专家表示,北京特殊的政治地位决定了“南水北调”中线工程非上不可,这个调水工程背后承载了更多的意义。
北京利用其特殊地位从周边调水,也是河北专家一直诟病的问题。近几年,北京从河北四大水库累计调水15亿方,而河北同样缺水。
至于一些历史欠账问题,就更纠缠不清。密云以前属于河北,而北京把水源拿过来,移民则推给河北;河北以前的分水指标有9亿方都调给北京……如此等等,关于牺牲河北来保障首都的话题,河北人能列出一份长长的单子。
有专家透露,当年众多专家对“南水北调”的不同看法,一度影响到中央的决定,但最后还是拍板决定调水。原因就是北方缺水的不只是北京,还包括天津、河北,这一地区的农业发展,也受到水资源的严重制约。
“没有‘南水北调’,谁也解决不了水的问题——一旦华北地区大旱,即使打井,也很难打出水来;有了这个就可以发展了。”许新宜认为,“南水北调”工程有政治和社会意义,现在‘南水北调’就是给环渤海地区奠定一个发展的坚实基础。
4. 2100亿工程成本花在哪
与南水北调工程一再“跳票”相伴随的,是成本一涨再涨,从原先估算的1240亿元涨到2082亿元。
根据2002年国务院批复的《“南水北调”工程总体规划》,“南水北调”东线、中线一期主体工程估算总投资1240亿元,其中东线一期320亿元,中线一期920亿元。但随着“南水北调”工程一再“跳票”,成本也一涨再涨,从原先估算的1240亿元涨到2082亿元。
国务院南水北调办最新公布的数据显示,截至2014年4月底,已累计下达南水北调东、中线一期工程投资2448.6亿元;工程建设项目累计完成投资2467.6亿元,其中东、中线一期工程分别累计完成投资315.0亿元和2082.9亿元。
按照可研阶段预算,东、中线一期工程总投资为2546亿元。而国务院南水北调办原主任张基尧曾对媒体表示,东中线一期工程总投资可能要达到3000亿元。
这些年来“南水北调”,尤其是中线工程成本飞涨,到底原因何在?
从2002年动工之后,“南水北调”工程一直处于投资不足的阶段,伴随着2008年金融危机之后政府救市,作为重大工程项目,“南水北调”的投资才得以跟上。
不过,经过这么长时间耽搁,物价、用工费、拆迁费等成本早已今非昔比。
“成本肯定超预算,征地费涨了不是一点半点, 10年前一个劳力可能一天也就三四十块钱,现在一天得上百块……物价上涨、地价上涨,对工程的影响非常大。” 许新宜对21世纪经济报道记者表示,因为工程拖了十年,造价翻番“很正常”。
尤其是移民,做了很大牺牲。”贾绍凤告诉21世纪经济报道记者,除了物价上涨因素,更重要的是“南水北调”补偿标准提高了很多,征地、移民投资增加不少、“重大工程对于个人的财产、权利越来越重视,不能让老百姓牺牲太多,成本也就越来越高”。
隧道专家王梦恕则认为,工程方案采用明渠输水,也是工程造价高企的重要原因之一。在南水北调动议阶段,他曾建议采用浅埋暗挖法,全程采用暗渠输水。不过,水利部及“南水北调办”的很多专家认为,暗渠引水工程成本更高,而且维修难度也比较大,采用明渠供水,水流动时会溶解一部分空气,有助于去除部分污染物,提升渠道自净能力。
“不是简单说暗挖就贵,明挖就便宜,这个观念是错误的。”王梦恕认为,导致现在南水北调工程成本远超预算的原因在于,水渠明挖法工程量和征地面积太大,而且边坡要保证砌好,不然一下雨全垮了,此外上面还要修很多桥,花费也很大,而采用7米直径做暗渠就会少开挖很多。
“我曾经看过几次工程现场,认为这样干不行,浪费国家资源、破坏环境,很不应该。”王梦恕表示,明挖的土方工程、混凝土工程远远大于暗挖,很不合理,因此开工后工期一拖再拖。
国务院“南水北调”办原主任张基尧曾表示,“南水北调”中线的跨渠桥梁,原来只设计了600多座,最后新增1300多座,也成为工程投资增加的一个因素。
5. 2100亿工程投资是否纳入水价成本
现在算成本,关键问题是工程投资那部分钱,中央政府怎么看,如果说这就是给老百姓办好事,不考虑收回投资,老百姓交水费只是交工程的运行维护费,那水价就很低。
伴随着工程成本剧增,届时南方北调水的用水价格是否也要翻番?
接受21世纪经济报道采访的专家表示,按照2000多亿元的工程成本粗略计算,单方水投资额相当于10%,也就是20多元,而水价又接近单方水投资的10%,所以“南水北调”的平均水价大概是2块多钱。
但这只是按2400亿工程投资计算,如果考虑到配套支线分水工程投入、后期工程维护、水源地生态补偿以及自来水加工、市内管道输送成本,每方“南水北调”水到北京用户端的价格,有人测算,高达10多块。
“单方水投资和成本水价就跟人的身高和体重一样,不是一个概念,现在很多人搞糊涂了,认为‘南水北调’投资二十几块钱,海水淡化才5块钱,这就是拿身高和体重比较的问题。”许新宜对记者表示,单方水投资额除了用来比较工程方案的优劣外,几乎没有实际意义,平均水价也比较模糊,因为引水的源头水价低,末端肯定高。
不过,傅涛认为,相比海水淡化,南水北调是国家战略性工程,大部分调水成本没有纳入到户水价,政府做了战略补贴,如果算全成本是非常高的。
由此而来的问题是,“南水北调”的汉江水如何定价,成为一个两难问题,定价过高,当地承受不了,不愿意使用;定价太低,又难以收回成本。
“南水北调东线调水到德州,水价比当地水价高,当地不愿用,结果就只能躺在那里‘晒太阳’了。”一位不愿具名的专家对记者表示,很多人担心“南水北调”中线工程调来的水价格太高,最后也成为这样的“晒太阳”工程。
北京市“南水北调”办公室主任孙国升曾公开表示,预计“南水北调”到京的成本价不会超过每吨3元。
然而,上述专家认为这种说法“不靠谱”。“因为中线工程不能跟东线比,东线到末端是两块多钱,但东线的投资也就几百亿元,中线投资成本数倍于东线。”他表示,光知道总投资数额还不够,还要弄清楚工程分段的每一段项目投了多少,到哪一个口门多少钱,才能算出进京的成本价格。
该专家建议,相关部门应该公开信息,“既然说成本不高,那就把数据拿出来”。
记者就此联系国务院“南水北调”办多次,对方均回复“最近工作忙,没有时间接受采访”。
根据国务院公布的《南水北调工程供用水管理条例》,南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价,具体供水价格由国务院价格主管部门会同国务院有关部门制定。
“水价由发改委物价司来算,现在算成本,关键问题是工程投资那部分钱,中央政府怎么看,如果说这就是给老百姓办好事,不考虑收回投资,老百姓交水费只是交工程的运行维护费,那水价就很低。”许新宜表示,原来测算是按照微利——控制在投资的5~6%,如果中央政府同意,这部分利润可以不要。
“价格和成本是两回事,不管是谁投资,都是社会成本。”贾绍凤认为,如果不算这些成本,其实是用全国人民的税收来补贴“南水北调”、补贴北京。
那么,如果政府补贴水价,北京是否有更高的积极性使用“南水北调”水?
“我是盼着水来。”朱晨东表示,就算水价不补贴,就算价格再高,北京也需要,因为北京的家底就这么点,水务局的人都很着急,而老百姓不管这点,只要拧开水龙头有水就行。
在他看来,除了灌满密云水库保障正常的用水之外,“南水北调”的水更重要的作用,是补充北京地下水和生态环境用水——这方面北京已经欠账太多。经过这么多年超采,北京地下水严重透支,而生态用水现在还在用回收利用的中水,这些水不适宜接触,更不适宜游泳,其中的污染物还有可能渗入地下水中,污染地下水质。
6. 配套支线分水工程未同步跟进
北京确实缺水,也有经济实力,配套做的比较好,超额完成了原来的规划,而其他地区用水需求没那么迫切,财力也不足,配套工程就很难说了。
虽然通水在望,但“南水北调”中线仍存在一系列疑问。
汉江、丹江的水量能否满足调水需求,是人们关心的一大问题。前几年汉江流域遭遇大旱,各地争夺水资源的博弈异常激烈。
因修建铁路而多次经过汉江上游的王梦恕对记者表示,眼看着汉江上游来水逐渐减少,担心丹江口将来能不能满足调水需要。因此,他也建议从三峡水库修建一个溢水孔,自流到丹江口,这样既能保证供水,也能解决三峡防洪问题,必要时这里可以作为洪水分流的渠道。
陕西在丹江口上游做的“引汉济渭”工程,也对下游水量产生之间影响,该工程计划年调水15亿方。
西安理工大学水利水电学院教授周孝德告诉记者,“引汉济渭”主要解决关中缺水的问题,到时候可以置换部分渭河水资源,加上东庄水库修好后冲刷河道,可以有效改善渭河水质和泥沙等问题。
“‘引汉济渭’某种程度上是对陕西的补偿,陕西也是‘南水北调’中线水源地,水源上游做出牺牲,那就给一定的补偿。”贾绍凤认为,这是平衡各方利益的一个办法。
不过,许新宜对此并不担心。“‘南水北调’中线设计调水是95亿方,但不可能每年都调走这么多,也要考虑水源地的情况,天上不下雨,丹江口没水,谁也没有办法”。但是,这也正是“南水北调”工程的意义所在,“南水北调”的水补充到北京后,北京就可以涵养、补充地下水,成为战略储备,一旦丹江口和华北平原都缺水,依靠这些储备华北地区还能“扛上几年”;否则,一旦遭遇大旱,地下水也采不上来,老百姓就只能逃荒了。
对于“南水北调”中线工程来说,另一风险在于工程沿线的配套分水工程能否完工。如果这些工程完成不了,那就相当于修了一条只供北京的调水工程。
“现在石家庄到北京这段没问题了,已经考验了这么多回了。”朱晨东告诉记者,京石段经过这几年从河北应急调水没有什么问题,而且北京的配套工程做的很早,今年还要完工一批配套工程。
不过,沿线的河南、河北等地,配套的支线分水工程能否完工还存在疑问。
“这是中国的通病,几十年都这样,中央出钱修一个工程,本来地方政府要配套的却没有配套,工程就在那儿‘晒太阳’。”贾绍凤表示,北京确实缺水,也有经济实力,配套做的比较好,超额完成了原来的规划,而其他地区用水需求没那么迫切,财力也不足,配套工程就很难说了。
“地方政府才不会去做这些配套项目,本来财政就没钱;再者,建好之后也不会用,没人愿意做,就等着中央投钱。”一位不愿具名的水利专家表示,“南水北调办”设在北京,也有“屁股决定脑袋”之嫌,这一点在黄河水利委员会和长江水利委员会身上都能看到——往往单位落在哪个地方,就多考虑本地区的利益。
“我们几乎所有的调水工程的使用效率都比较低,用的最好的是‘引滦入津’,利用率是50%。”贾绍凤表示,好多地方一说缺水就要调水,这种简单的逻辑是错误的,要考虑更多的事情,通过工程来解决缺水,任何工程都是需要成本的,应该尊重经济规律。
9月汛后,北京迎来丹江口的一江清水,这或许只是南水北调中线工程另一个开始。至于沿线配套工程能否完成,完成后能否避免“晒太阳”,或者说“南水北调”中线能否避免东线的命运,尚待实践证明。
