近几年,中央为规范地方举债,开明渠、堵暗道,地方债从“代发代还”到“自发代还”再到目前10个“自发自还”试点,一套硬性约束机制开始建立,地发债拉开市场化序幕。
地方债借鉴别国经验,试水市场化进程,能否冲破其原有的固化顽疾,倒逼改革,尚不可知。
浙江省社科院经济研究所所长徐剑锋对此表示,“自发自还”模式下,最重要的是财政预算的透明化与规范化,要避免地方发债收入成为地方领导人随意募集收入与开支的工具。如果地方公债的发行程序不公开、不透明、不规范,不接受人大与公众的制度化监督管理,就可能异化走样,加剧地方财政金融危机。
开明渠地方债试水市场化
2014年4月底,国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》指出,规范政府举债融资制度。
5月,财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,地方政府债券自发自还试点工作正式启动。经国务院批准,2014年上海、广东、山东、北京、宁夏、青岛等10省市获得试点资格。
6月24日广东率先发行自发自还的“广东债”,共计发行148亿元人民币;7月11日,山东也发行了自发自还的“山东债”,共计137亿元人民币;江苏省在7月24日亦成功招标发行其2014年自发自还地方债。据记者了解,浙江省目前也正在筹备发行工作。
“地方政府应该采取自发自还的形式,这是健康财税体制下的正常举动。”中国财政学会理事、浙江工商大学财税研究所所长郭宏宝对记者说到。
郭宏宝指出,财政支出现为刚性增加,但现在经济波动较为频繁,收入随之波动,发债有利于平缓经济波动对财政收支的影响;地方政府以债券形式进行融资,债券品种增加,也为货币政策的实行提供更多的政策空间。
浙江大学财政研究所副所长、财政学教授郑备军也指出,自发自还试点的开展是化解地方债务没办法的办法,地方债务总体规模20多万亿,真的比较严重,必须规范起来。但是由于现阶段中国体制的问题,各种乱象存在,上行下效,在实践上还是有很大问题。政府需要发挥更大的、更正确、更清醒的决策作用。
利率偏低成市场疑问
徐剑锋在接受记者采访时表示,因地方公债发行的公开透明与规范,债券的利率由地方政府根据当时的金融市场利率,发债收入的使用效率,以及政府的信用等级等因素来确定。因此,地方公债利率要低于此前地方政府融资平台的利率,但会高于国家公债的发行利率。
但是数据显示,今年广东债的发行利率就与同期限国债持平;而山东债发行时,利率居然比同期限国债低20基点,远低于市场预期;江苏债中三个期限品种中标利率均接近同期限国债估值水平。
再看浙江省,2011年至2013年间,其通过“自发代还”模式,发行地方政府债券共计272亿元。其中,2011年发行67亿元,3年期33亿元、5年期34亿元,利率分别为3.01%、3.24%;2012年发行87亿元,5年期、7年期各43.5亿元,利率分别为3.30%、3.47%。2013年发行118亿元,5年期、7年期各59亿元,利率分别为3.96%、4.17%。
无论是试点的自发自还,还是先前的自发代还地方债利率,普遍较低的发行利率,让很多投资者唏嘘不已。
郭宏宝对此指出,地方债的发行利率理论上应该是要高于国债利率。但是现在地方债试点的相关操作还不完善。地方债承销模式可能是导致其利率偏低的一个重要原因。据其了解,包括浙江省在内的地方债现在多为银行或金融机构承销,有些地方政府与银行的“协作”一定程度上影响了债券的利率水平。
记者同时也向浙江省财政厅的相关负责人询问了有关“浙江债”自发自还的发行规模、期限以及利率等相关细节问题,但是该相关负责人表示,由于政府、专家正在商讨发债方案,不便向记者透露更多消息。
徐剑锋向记者表示,无论是中央政府代发或自发代还,都隐含着中央政府作为“最后债付人”的隐性担保,所以此前发行的债券,发行利率基本没有差异。而“自发自还”模式下,财政部不再代办还本付息,“隐性担保”逐渐去除,债券利率将据信用评级决定。不同地区的公债发行利率应该呈现差异化、市场化的局面。
中央还会兜底吗
财政部刚刚公布的财政收支情况显示,今年5月份,全国财政收入13670亿元,比去年同月增加921亿元,增长7.2%,增速出现小幅回落;另一方面,5月财政支出12790亿元,比去年同月增加2524亿元,增长24.6%,支出增幅明显高于收入增幅。
就浙江省而言,根据审计署今年初公布的审计数据,截至2013年6月,浙江省政府负有偿还责任的债务为5088.24亿元,而在半年前,这一数字仅为4323.22亿元,半年时间内负债增加了17.7%。
这次浙江进入10个省市试点之一,是否能有效缓减债务压力,真正做到“自力更生”,还有待市场检验。而“自发自还”模式的实行后,央行是否就真正放手让给地方自行料理“家事”,实现真正的地方债务独立,引发各界讨论。
“中国地方政府不是独立的个体,就像未成年的小孩,借钱,但其实没有能力归还;只有真正独立的成年人,才会有能力还钱。自发自还,是表明地方政府独立的一个标志性事件。”郭宏宝向记者表示。
徐剑锋对此认为,从法律上说,自发自还意味着中央不会对地方债务提供所谓还债担保,各级政府需对本级政府债务自行负责。但也要看到,由于存在的一些客观因素或不可测的重大事件影响,如果地方政府不能还债,有可能会酝酿成债务危机或金融危机。出于社会稳定的需要,中央政府很可能会出面协调或协助平息事态。很长时间内,中央政府全然不管地方债偿付危机、任由地方政府破产的情况应该还不会出现。
如何控制地方债风险来源,地方债务既可以做到真正的“自发自还”,脱离中央的“保护机制”,又可以给债券购买者一个放心的保障,成为各个地方政府应该深思的问题。
徐剑锋由此向记者表示,地方政府的发债目的与功能管理很重要。发债后筹集的资金能否能得有效利用,产生出预期的效益,使还债付息有充分保障,且促进经济发展是关键。地方政府应加强对发债效益的科学研究与预测;再者要保证发债的公开化与透明化,使社会公众与认购人都能有效地监督政府行为,促使发债收入的有效利用。
疏堵“暗道”仍不易
作为极具中国特色的也是当时特殊历史阶段的产物——地方融资平台,在各种因素的作用下,在地方债务的平台上“长袖善舞”。审计署最新公布的数据显示,截至2013年6月末,地方政府融资平台贷款余额达到9.7万亿元,约占地方政府性债务的44%。
如今在地方债市场化的改革进程下,地方融资平台将会何去何从,值得关注。
徐剑锋认为,就浙江省而言,政府通过融资平台筹措资金,因为五水共治、基础设施建设、环境整治等项目,地方债务规模较大、一些地方债务难以清偿,确实与地方政府的融资方式有着很大的关系。自发自还试点的建立,在各种机制的约束下,很大程度上可以避免地方政府乱举债乱用钱。
“但从根本上说,只有真正使公债收入能产生效益,或推动地方经济发展,才能使地方公债有充足的还债来源,才能避免陷入‘以债还债’的滚雪球似的发债恶性循环。”徐剑锋说到。
最近也有媒体报出,一些融资平台公司转型也已经开启,如今年5月份,安徽马鞍山城投更名为江东控股集团有限责任公司;6月份,亳州建设投资集团有限公司更名为建安投资控股集团有限公司。
郭宏宝对此表示,地方融资平台是企业行为,但最终的风险在于政府,其形式是少数人的决策机制,不透明。很难确切的说自行发债后会消解融资平台的风险,但是增量的风险是会降低,自发自还模式是规范地方融资平台乱象的基础。
郭宏宝进一步指出,地方债务纳入预算体制后,人大监督债务的资金去向,但隐性债务不能保证;操作层面上,人行也有相应的监督。因为地方政府发债不仅为民生,也为政绩,所以不排除地方政府还会发行一定量的隐性债务。地方融资平台是否能得到规范仍存在疑问。
“地方债试点的展开能否解开地方债困局问题很难说,需要上层政府的态度和决策,需要配套经济改革的相关行政改革。‘两条腿’一起走路,相互促进,相互制约,形成良性循环。”郭宏宝最后指出。
