全国人大常委尹中卿详解地方债风险:
【高端访谈】地方债规模或超30万亿
债者,人之责也。
毫无疑问,今年是地方政府偿债压力最大的一年。
审计署数据显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元,而今年需要偿还的债务占债务总余额的21.89%,这意味着,2014年地方政府需偿还债务或高达近2.4万亿元。财政部副部长王保安此前曾表示:“在财政收入增速放缓而支出刚性强的背景下,地方政府偿债压力会进一步加大。”
那么,地方债的问题到底有多严重?
2014年8月初,《中国经济周刊》独家专访全国人大常委尹中卿,详解地方债风险。他坦言,目前地方债的实际规模很可能超过30万亿元。
地方债规模:可能已超30万亿
尹中卿认为,审计署两次审计只是摸清了地方债的“底数”而不是“实数”,许多地方往往还有一些比较隐蔽的债务并没有全部审计到,地方债的实际规模有可能比审计数据多一倍左右。
《中国经济周刊》:解决地方政府性债务问题,首先要进行定量分析,但目前看来,外界对于官方发布的数据还存有疑虑。那么,目前我国地方债规模究竟有多大?
尹中卿:2011年3—5月、2013年8—9月,审计署曾经两次组织全国审计机关对地方债进行全面审计,审计署的数字通常被认为属于比较权威的官方数据。这两次审计结果足见我国地方债增加速度之快,负债规模之大。第一次是2011年审计数据。结果显示,截至2010年底,全国省、市、县三级地方政府地方债余额10.72万亿元。第二次是2013年审计数据。结果表明,截至2013年6月底,全国省、市、县、乡四级政府地方债余额17.89万亿元,
在讨论如何化解地方政府性债务之前,应先将地方债进行分类,对不同的债务采取不同化解办法。拿2011年的数据分析,这次审计将地方债务分成三类。第一类是政府的“直接债务”,在10.72万亿元债务总额中,政府直接承担偿债责任的有6.7万亿元,占债务总额的63%。第二类是“或有债务”,就是政府履行了担保责任,或者当初承诺代为偿还的。这部分有2.34万亿元,占21.8%。第三类是“其他债务”,政府承担救助责任。比如公立的医院和大学,这部分有1.67万亿元,占15.58%。
与此同时,国内外一些研究机构、专家学者也对地方债规模有过不同评估。但我与一些地方官员座谈时了解到,审计署两次审计只是摸清了地方债的“底数”而不是“实数”,许多地方往往还有一些比较隐蔽的债务并没有全部审计到,地方债的实际规模有可能比审计数据多一倍左右,目前地方债的实际规模很可能超过30万亿元。
地方债形成:合“理”不合“法”
尹中卿认为,这些年来,国务院及其部门也多次作出规定,禁止地方政府直接贷款或者为举债提供担保。法律法规在这一点上十分明确,地方政府未经批准举债是违法的,地方政府为举债提供担保是违规的,并不因为地方政府普遍举债就算合法合规。
《中国经济周刊》:当前,很多人把地方债的形成归咎于地方政府,认为是地方领导干部为了追求政绩,不顾后果。你怎样看待这个问题?
尹中卿:我觉得这有一定的片面性。实际上,在我国现行体制下,地方政府举债融资有一定的合理性和客观必然性。这些年来,地方积累下规模巨大的政府性债务,除了地方政府负有责任外,上级有关部门有责任,政策银行、商业银行和其他金融机构也有责任,更深层次的原因是体制性问题。
我们国家的《宪法》规定,地方政府负责管理本行政区域内的经济、教育、科学文化、卫生、体育等事业和公安、民政、计划生育等工作。要履行这些职责,一旦地方收入难以满足支出需要,举债融资似乎就成为不二选择。
建国后不久,我国曾允许地方政我国曾允许地方政府发行“地方经济建设折实公债”等债券。1985年,为了控制地方投资规模,中央决定暂停地方发行债券。1994年实施分税制,重新划分中央与地方财政收支,并在《预算法》中明确规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法规和国务院规定的以外,地方政府不得发行地方政府债券。”1995年制定的《担保法》也明确规定,“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”
法律法规在这一点上十分明确,地方政府未经批准举债是违法的,地方政府为举债提供担保是违规的,并不因地方政府普遍举债就算合法合规。
但随着工业化、城镇化进程加快,为了弥补日益增长的支出需求,近些年来,各地绕过法律限制纷纷搭建各类投融资平台,向金融机构贷款,并到企业债市场上融资。地方债是在经济社会发展过程中累积形成的。不过,在过去很长时间,地方债增加并不算太快,规模也不是很大。
但从1997年至今,地方债几乎每年都增长20%以上,其中1998年债务余额比上年增长接近50%,2009年比上年增长超过60%。特别是2008 年第四季度以来,在应对国际金融危机中出台的一系列结构性减税政策、增值税转型改革,导致地方收入增速放缓,收支缺口扩大,形成地方政府举债新的诱因。在“稳增长”背景下,扩大政府公共投资为地方政府举债增加了内在需求,而流动性充裕又为地方政府举债提供了有利条件。近几年来,地方债规模迅速扩大、急剧膨胀。
地方债风险:已威胁我国经济持续发展
尹中卿认为,目前,地方债的风险突出表现在三个方面,一是期限错配严重;二是个别地方债台高筑;三是风险传染效应明显。地方债风险已经成为威胁我国经济持续发展、社会稳定和政治安全的重要因素。
《中国经济周刊》:地方债务问题会对中国社会经济产生哪些具体的影响,是否会因此妨碍改革发展的进程?
尹中卿:目前,我们对债务问题和债务风险知之甚少,知之尚浅。地方债问题实际上是长期体制性因素和短期经济刺激政策共同作用的结果。林林总总的地方债,种类繁多、纷繁复杂。
可以毫不夸张地说,目前,地方债风险已经成为威胁我国经济持续发展、社会稳定和政治安全的重要因素。如果执行严格的金融规则,不少地方债已经无法依靠“借新还旧”展期。如果按市场化要求,一些地方政府实际上已经破产。
我认为风险突出表现在三个方面:一是期限错配严重。据审计署数据,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务余额中逾期债务1.15万亿元;2014年到期应偿债务2.4万亿元,占地方债余额的21.89%,是偿债压力最重的一年。2015—2016年地方债到期比重则分别为17.06%和11.58%,今后3年需偿还超过一半(50.53%)。有专家根据模型预测,地方政府2014年后将出现资金缺口(地方可支配收入-地方支出-还本付息);2015年后将会出现绝对的资金缺口(地方可支配收入+新增债务融资-地方支出-还本付息)。据审计署2014年6月24日报告,2013年6月底至2014年3月底,9个省本级为偿还到期债务举借新债579.31亿元,但仍有8.21亿元逾期未还。
二是个别地方债台高筑。据审计署数据,至2010年底,在省、市、县三级政府,除54个县(区)没有政府性债务外,全国其他地方政府均有政府性债务。至2012年底,有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%;其中,有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。
三是地方债风险传染效应更为明显。前两年,由于传统银行信贷收紧和土地出让收入减少,一些地方政府开始尝试通过银行表外业务、财务公司、信托公司、保险公司、基金公司、金融租赁公司,甚至民间集资等“影子银行”渠道融资,地方政府除了显性债务外,实际上还存在着较多隐性债务,目前已进入集中兑付期。相比传统银行信贷,此类融资成本更高(通常比从银行举债成本高10%以上)、产品设计复杂、直接债权人分散,“刚性兑付”现象突出,风险防范化解手段不足。一旦出现偿付困难,地方债局部违约风险传染效应更强、波及面更广,化解地方债风险的难度更大、成本更高。
治本之策:重构制度框架
长期以来地方债管理缺乏一套行之有效的法律制度框架作保障。尹中卿认为,最重要的是奠定地方债管理法治基础,从法律层面顶层设计科学合理的地方债管理制度。修订《预算法》有关地方政府债券发行的条款,赋予地方政府有限度的、有控制的举债融资权。
《中国经济周刊》:面对巨额地方债务应该如何化解?
尹中卿:地方债成因十分复杂,从根本上解决地方债问题需要各项制度改革和创新。首先,要理清政府的界限,各级政府部门应逐渐完全退出经营性和准经营性领域,将有限的财力用于民生和公益项目。
政府是公共财政,公共财政就不能投资经营。如果把政府这部分经济问题解决之后,地方政府的融资欲求就没那么高了。
第二是中央与地方之间要划分财权和事权,要完善分税制,明确地方的支出责任与财力保障体制。有些方面不属于地方政府的责任,就不要交给地方了。赋予地方政府的责任,就要有财力保障。
当前而言,最重要的是奠定地方债管理的法治基础。长期以来地方债管理缺乏一套行之有效的法律制度框架作保障。引导地方债走上制度化、法治化轨道,就需要进一步强化立法和执法约束,保障和促进地方政府依法举债、依法管债、依法用债、依法还债。
从法律层面顶层设计科学合理的地方债管理制度。修订《预算法》有关地方政府债券发行的条款,赋予地方政府有限度的、有控制的举债融资权。建立以债券为主体的地方政府举债融资制度,在地方债自发自还试点基础上研究制定“公共债务法”或“地方政府债券管理条例”,对地方债的主体、举债方式、举债程序、规模限制、资金使用、偿还机制、预算监管、信息披露、法律责任等做出明确规定,将地方债关进法律的笼子。
同时,不断强化法律法规实施,有法必依,执法必严,违法必究,强化行政监管特别是监察监督和审计监督,强化人大、政协和公众的监督,逐步将地方债管理及其风险防控化解纳入法治轨道。
《中国经济周刊》:具体制度应该怎样设计,如何保证地方不会乱发债?
尹中卿:至少在省一级应该赋予举债权。地市一级的,如果赋予,应该有总额限制,还应该报请央行或财政部批准。最主要的是应列入当地预算,由本地人大批准。这样就可以限制政府的短期行为。法律上还应该规定,地方政府不能担保。
《中国经济周刊》:赋予地方举债权和现在的融资平台公司有何异同?
尹中卿:地方政府是通过融资平台公司向银行贷款,并通过平台公司还贷,银行不可能直接给政府贷款。赋予地方举债权,地方就可以发行市政债、建设债等债券,属于直接融资,经过上级批准额度和同级人大批准,并列入预算接受监督。这样就可以在很大程度上减少到期不能偿还债务的风险。从融资平台到发行地方债券的转变,会减少金融系统的风险,但会增加政府的信用评级风险。因此,中央政府要做好风险评估和总量控制的制度安排。
