为了解决区域发展不平衡问题，许多国家引入了各种区域发展政策，试图给这个难题提供不同的解决答案。是应该把人迁置到有工作的地方，还是把工作转移到人们所在的地方？广东提出的“双转移”策略从理论上同时涵盖了上述两种可能的途径，从执行情况看实施效果有待增强。产业向欠发达地区转移方面，产业转移园区中不少入园企业反映存在产业配套不完善、人力资源供给不足、创新环境不理想等问题；相比之下，调研发现，一些欠发达地区在原有产业基础上，通过市场化发展和产业链拓展而形成的本土化产业集群表现出较好的发展势头。劳动力转移方面，粤东西北地区的劳动力输出曾为珠三角地区的快速工业化作出了贡献，但由于个人发展能力的制约、户籍制度的限制、土地制度的束缚和产业结构的调整等因素的影响，不少劳动力开始向粤东西北地区回流，没有在珠三角实现市民化。
“双转移”这一具有良好目标初衷的区域发展政策，在实施中遭遇了现有体制机制的制约和束缚。当前，广东促进区域协调发展存在的制度障碍既包括制度的不合理，也包括相关制度的缺位。
制度方面不合理的因素体现在教育和社会保障等领域，如在职业与技能培训中地级市承担成本投入后，大部分劳动力选择流向珠三角就业；而在劳动力回流时，社保的转移却又面临行政方面的障碍，增加了欠发达地区的负担。制度方面的缺位，如在主体功能区规划中，山区地市部分范围被划定为生态发展区，但在政绩考核和财政体制方面并没有给出相应的修正和扶持。
新时期促进广东区域协调发展，必须彻底改变传统方式，加强制度供给和创新，实现由规划导向转变为制度供给导向的区域协调发展模式。规划导向促进区域协调发展的逻辑是，针对存在问题制定相应规划（比如转移园区），然后甄别重点项目并予以相应资金支持，这种自上而下的资源配置方式，往往导致资源错配或效率低下。制度供给导向促进区域协调发展的逻辑是，针对区域协调发展中存在的问题，寻求制度方面存在的障碍或原因，通过制度创新和相应制度供给，促进资源优化配置和效率提升，实现欠发达地区经济增长和福利提升。制度创新和制度供给，应侧重如下几个方面。一是从制定产业规划转向出台相应产业政策，充分重视和发挥市场对产业区位选择的作用，在此基础上发挥产业政策的引导作用。二是深化教育、医疗、社会保障和社会政策领域的改革，提高社会公共服务和社会政策的统筹层次，促进筹资责任和服务提供责任相分离，由省级政府统筹资金，由基层政府负责提供公共服务。三是改革现有财政体制，促进区域协调发展必然要求省级政府争取将更多的支出投入到欠发达地区，欠发达地区的财政支出负担明显与收入不相匹配，由于许多地方性公共品供给明显具有跨地区的溢出效应，因此应考虑对相应的公共品供给实现省级统筹。
作者系广东省社会科学院宏观经济研究所副所长、副研究员
（责任编辑：袁霓）
