“农民工市民化”:大城市难落户 中小城市成“鸡肋”

　　【中国经济论坛】解决“农民工市民化” 大城市重任在肩

　　农民工不愿在中小城市落户为哪般？

　　诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾经预言：美国的新技术革命和中国的城镇化，是21 世纪带动世界经济发展的“两大引擎”。这句预言中关于中国的部分正越来越受到关注。

　　7月30日，国务院正式印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称“《意见》”），指出要通过推进户籍制度改革，统一城乡的户口登记制度，并提出了“在2020年将实现1亿农民工转为城市居民”的目标。这是在今年3月公布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》强调以人为本，推进以人为核心的城镇化后，推动新型城镇化建设的重要举措。

　　但不少专家认为，这个美好的愿景实现起来并非易事。

　　农民工落户城市

　　从“不敢想”到“不太想”

　　今年50岁的胡军，再过10年就要退休，他打算退休后就回河南信阳老家养老。胡军是河南省信阳市某村的村民，已经在北京摸爬滚打工作了10多年，但是也没能在北京买下一套住房。“现在是有资格买房，但是房价高得还是买不起。”

　　住房买不起，解决户口对他而言更是天方夜谭。《意见》提出在特大城市建立积分落户制度，也没能燃起他对拥有北京户口的希望。

　　“即便是北京实行积分落户制度，也轮不到我头上。北京的消费水平太高了，尤其是房价。”胡军告诉记者，拥有北京户口主要是为孩子考学，其他方面对他都不重要，“我已经在老家买了两套房，等工作到60岁就可告老还乡了。”

　　这是目前60后、70后大多数农民工境遇的一个缩影。

　　据四川统计局今年初进行的一项大型调查，目前有93.7%的四川进城务工人员表示习惯城市生活，但明确愿意将户口转为城镇户口的只有10.7%。“农村户口比城镇户口更有优势”是不愿转户的首要原因，选择比例为51.6% 。而“养老得不到解决（选择比例50.4%）”、“住房没有保障（选择比例44.4%）”、“失业或找不到工作（选择比例38.5%）”则是进城务工人员对转为城镇户口后最担心的三大问题。

　　这个问题引起了高层重视。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民日前在中国社科院举行的“中国城市百人论坛暨人的城镇化”会议上表示，农民工要真正实现市民化至少有三步，第一步是就业转移到城镇。“这一步是我国过去30年城镇化的模式，只进城就业，不进城定居”。第二步是通过户籍制度改革让愿意和有能力落户的人拿到城市户口，在城市落户。“这一步在我国才刚刚开始”。第三步是推动清除各种制度和政策障碍，使他们真正融入城市的生活。“这一步需要更长时间，而要实现真正文化上的融合需要一代人。”杨伟民说。

　　“90后”农民工进城定居

　　意识特别强

　　张霞长得很清秀，鹅蛋脸、大眼睛，说话声音柔美好听。1992年出生的她，在自己20岁时从四川的一个小山村来到北京。她一直说自己“很幸运”。

　　如她所言，2012年刚来北京，经亲戚介绍，就找到了一份传媒公司的工作，如今在那里已经工作了两年。现在她已经从最初来北京时一个羞怯的小姑娘，成长为能够独当一面跟客户洽谈广告的业务经理。

　　张霞在北京的生活日益精彩，“我不想再回老家了，希望能在北京安家落户”。“户籍制度改革意见不是出来了吗？我现在还年轻，希望有一天通过自己的努力，达到北京积分落户的政策标准。”

　　《意见》提出，“严格控制特大城市人口规模，改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。”积分落户成为张霞的希望。

　　像张霞这样的新农民工群体，中国工程院主席团名誉主席徐匡迪称其为“90后”农民工。他在“中国城市百人论坛”上表示，“90后”农民工进城定居意识特别强，他们和“70后”农民工不一样，“‘70后’农民工进城主要是为了家里盖房，找老婆结婚，女的是为了嫁妆。现在‘90后’新农民工大部分人不准备回去，尽可能地留在城市。”徐匡迪说。

　　但是，新的户籍政策对于这些“漂”在大城市甚至特大城市的“90后”新农民工敞开的门并不很大。

　　《意见》提出的“积分落户制度”标准看似简单，主要是“以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限”等为主要指标，设置积分分值，但是在“积分落户制度”细则没有出台前，没有人知道究竟会怎么落实。

　　张霞说，如果仅仅按照具有“合法稳定就业和合法稳定住所、社保年限、连续居住年限”这几个简单的标准，她在北京待够一定年限，落户北京肯定不成问题，“估计不会这么简单，像我这样条件的人在北京满大街都是，北京可能容纳这么多人吗？估计还会有别的更为苛刻的条件。”

　　即便这样，张霞还是愿意留在北京，不愿回到几千里之外的农村老家。

　　农民工大城市难落户

　　中小城市成“鸡肋”

　　目前，北京、上海、深圳，以及各个省会城市，几乎集中了当地最优势的教育、医疗等资源，这些大城市和特大城市提供的就业岗位多、工资水平高。相对而言，中小城市创造的就业岗位少，工资水平也比较低。两相比较，大城市显然更具吸引力。但这也使得这些城市的环境受到巨大挑战。

　　中国人民大学国家发展与战略研究院副院长陶然认为，现行户籍改革方案提出要限制特大城市发展，放开中小城镇，“其实内地的中小城市已经放开了，但是没有人去。大城市已经有很多流动人口进去了，如果要强行赶走外来人口要付出很大的代价。”

　　“中国的大城市要直面流动人口或者是未来农业转移人口市民化的任务。”中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民表示，目前中小城市户口已经放开，但并不能成为新一轮新型城镇化最艰巨任务的承担者，“现在最难完成城镇化的是大城市的流动人口。”

　　据叶裕民提供的数字，目前中国有8000万人跨省流动，其中有4000多万人在前十大城市，2600万人在京沪深三市，“没有这些外来常住人口的市民化就没有中国的城镇化，也没有这些城市的现代化。”

　　中国的城镇化，接下来的道路该怎么走？8月31日，在中国城市研究领域首个高层次多学科集成新型智库——“中国城市百人论坛”成立仪式上，中国工程院原院长徐匡迪、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民、上海交通大学教授陆铭等人把脉中国城镇化发展路径。

　　对话

　　嘉宾

　　中国的城镇化：以中小城市为主还是走大城市战略？

　　徐匡迪：中小城镇是中国城市化的基础。目前我国有2003个县，还有853个市辖区，县域人口占全国人口总数的70%，县域地区的经济生产占GDP的48%。不可能想象我们的城镇化是在北上广，而应该是全方位的，以中小城市为主。

　　城镇化的总体空间格局有5个城镇群，主要是指珠三角、长三角、京津冀、长江中游地区和成渝地区。城镇化的水平实际上是和非农产业比重同步提高相一致的，我国的城镇化不是让他们盲目进城，必须要有就业，必须有非农产业的发展。

　　我国的城镇化过程中人口流动相对集中，从农村进入城市，其中广东、浙江、北京、上海、江苏、福建6个省市流动人口占86.8%，接近90%。流出地主要集中在安徽、四川、河南、湖南、江西、贵州6个省份。

　　有一个新的动向非常值得我们注意，2011年起省内流动开始超过省际流动。从2010年开始省内的流动已经达到52.9%，而跨省的流动降到47.1%，这和2010年以前，特别是和上世纪90年代完全不一样。

　　杨伟民：目前的各种调查显示，农民工不太愿意在中小城市落户，原因是配套的体制机制改革不健全，这没法给农民一个可预见的、全面的预期。在城市落户后，能不能获得平等的公租房，社会保障怎么办，医保、养老保险能不能无缝衔接；特别是承包地、宅基地、集体资产怎么办，是收回还是流转，如果可以流转，是在本村流转还是跨地流转等很多问题都没明晰的政策和界限。

　　我们的目标是到2020年解决1亿人口的落户问题，同时也希望更多的人落户到中小城市和小城镇。但目前的人口转移趋势是愿意进入大城市，特别是特大城市。规划的愿望和实际的情况并不完全一样。背后的原因是，经济发展程度高、就业吸纳能力强、公共服务好的往往是特大城市，而不是小城镇。这样经济发展布局和人口分布的要求不完全一样，需要引起关注。

　　陆铭：农民工是否愿意留在城市，未来是在大城市还是小城市，这个问题是需要科学的理解，这涉及到我国未来城镇化是对沿海地区重点推进，还是在内地城市重点推进，或者在大小城市同时推进。

　　从政策角度，决策者是希望通过政府的行政力量把大量的资源引入到中小城市特别是内地中小城市，其中包括钱、建设用地指标等。但是，这些钱到底是用来做公共服务还是做开发区，差异非常大。现实中是把大量的钱和指标投向内地中小城市后，结果开发区遍地开花，导致地的城市化和人的城市化脱节。

　　从东、中、西部来看，地的城镇化脱离人的城镇化的情况严重程度依次为：西部最严重，中部其次，东部最轻。背后反映的是一个政府的规划和城市工业发展推进的方向与市场决定的方向相违背。