10月2日，国务院发布《加强地方政府性债务管理的意见》，落实新预算法相关规定，坚决制止违规举债
勒紧债务风险的缰绳(政策解读)
本报记者 李丽辉
10月2日，国务院发布《加强地方政府性债务管理的意见》，落实新预算法相关规定，建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制，坚决制止违规举债，切实防范化解财政金融风险。记者第一时间采访有关部门和专家，对意见内容进行了解读。
省级政府为举债主体，只能发行政府债券，限定规模及用途
意见的一大亮点，是明确了举债主体、举债方式、举债规模以及举债程序，进一步规范了地方政府债务资金的使用，并通过建立风险预警和完善应急处置等落实偿债责任，着力解决地方政府性债务“怎么借、怎么管、怎么还” 的问题。
意见明确，经国务院批准，省级政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省级代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。地方政府债务实行限额管理。一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。
在规范地方政府债务资金使用上，意见也作了严格规定：一是限定债务用途。债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。建立对违规使用债务资金的惩罚机制。二是纳入预算管理。将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。
如何落实地方政府偿债责任？意见明确指出，划清政府与企业、中央与地方的偿债责任。分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担。地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。
同时，还要建立风险预警机制和完善应急处置预案。定期评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。当地方政府难以自行偿还债务时，及时启动应急处置预案和责任追究机制。此外，还要完善政府综合财务报告、考核问责、政府信用体系建设、债权人约束等各项配套制度。
修明渠堵暗道，加快建立地方政府举债机制，坚决制止违规举债
“允许地方政府发债不是全面放开，而是要加强管理，有堵有疏。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，在法律的框架下允许地方政府适度举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际的通行做法。
长期以来，由于没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管理机制，地方政府举债缺乏“明渠”，主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务。这不仅难以有效发挥政府信用低成本融资的优势，还导致了局部地区风险加速积累。这些问题如不采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为经济社会持续健康发展的隐患。
“意见明确规定，地方政府债务不得通过企事业单位来举借，举债方式只能发行政府债券。”乔宝云表示，依法将公开发行债券作为地方政府唯一举债渠道，有利于增强财政透明度，促进经济长远健康发展，对于提高国家治理能力和水平具有重要意义。
“防范债务风险，规模控制是核心内容。”财政部预算司有关负责人介绍，从国际经验看，各国主要采取上级控制和市场约束两种手段。市场化程度高、联邦体制的国家通常以市场约束为主，上级控制为辅；市场化程度较低、单一体制的国家通常以上级控制为主，市场约束为辅。在我国现阶段，市场对政府约束偏软，难以实现主要依靠市场约束地方政府举债。因此，对地方政府债务规模实行限额管理，勒紧债务风险的“缰绳”，是十分必要的。
妥善处理存量债务，确保在建项目资金，力促改革平稳过渡
在原法律框架下，地方政府可以通过银行贷款等方式为保障性住房、公路、水利等举债。现在禁止地方政府通过银行贷款等方式举债，会不会影响这些领域建设？
对此，财政部预算司有关负责人解释说，尽管新修订的预算法限定了地方政府举债方式，禁止通过银行贷款等方式举债，但地方政府仍可以为保障性住房、公路、水利等项目建设发行专项债券或者将一般债券资金用于这些领域，增加新的资金来源。同时，意见积极推广使用政府与社会资本合作模式(PPP)，鼓励企业通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化方式融资，参与公益性项目建设。另外，对融资平台公司在建的公益性项目，也允许过渡期内继续通过银行贷款等原定融资方式筹资建设。目前，在地方政府的存量债务中，政府债券只占很小一部分，大部分债务是通过融资平台举债或通过企业发债，这些资金利息高、期限短，用于基础设施等周期长的建设项目，属于资金错配，地方政府偿债压力大。
意见还明确，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区发行地方政府债券置换。对项目自身收入不够偿还债务的，通过依法注入优质资产、增强盈利能力等措施，增强偿债能力。
“以2013年为例，政府债券的平均融资成本在4%左右，远低于其他融资方式。允许发行地方政府债券置换存量债务，有利于减轻政府利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”清华大学经济管理学院副院长白重恩表示，更重要的是，通过置换可以使原来五花八门的政府性债务，逐步由单一规范的政府债券替代，这将大大降低地方政府债务风险。
白重恩强调，防范和化解地方政府债务风险，必须改变 “重借不重还”现象，一定要把责任落实到人。意见提出建立风险预警和考核问责机制十分必要，谁违规举债、加大了债务风险，谁就应当承担责任。“考核问责要动真格，当预警机制发出信号，表明一个地区处于债务高风险状况时，就要及时查找原因、追究责任。如果等到风险爆发再问责就太晚了，一旦造成危害和损失将很难弥补。”
政府性债务风险总体可控(延伸阅读)
据测算，政府总负债率为39.43%，低于国际通行60%的负债率控制标准
“从我国经济发展基本面和全国政府性债务审计结果看，目前我国政府性债务风险总体可控。”财政部预算司有关负责人表示。
从经济基本面看，我国经济长期向好的基本面没有改变，我国政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还，平稳较快的经济增长将为债务偿还提供根本保障。中央政府对债务管理一直采取审慎原则，只要严格加强管理，依法合理控制政府性债务增量，我国政府性债务就不会出现大的风险。
从审计结果看，截至2012年底，全国各级政府负有偿还责任的债务19.1万亿元，负有担保责任的债务2.8万亿元，可能承担一定救助责任的债务5.9万亿元。其中，地方政府负有偿还责任的债务9.6万亿元，负有担保责任的债务2.5万亿元，可能承担一定救助责任的债务3.8万亿元。2007年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%，按此比例折算，全国各级政府需要偿还的债务为20.5万亿元，其中，地方政府需要偿还的债务为10.7万亿元。
由此可以测算出，全国政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%，政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，分别按照2007年以来各年度由财政资金实际偿还的最高比率19.13%和14.64%折算，总负债率为39.43%，低于国际上通常使用的60%负债率控制标准这一参考值。全国政府外债占GDP比率为0.91%，远低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。
（责任编辑：袁霓）
