对地方债的管理,国务院已经开始出手整治。
“十一”长假之前最后一天,国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理,对地方政府性债务“怎么借”“怎么管”“怎么还”等问题进行了明确,根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称《意见》),地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。其中,剥离融资平台的政府融资功能则方便地方债规模重新统计。
据悉,今年上半年,审计署曾对地方债的规模进行一次全面审计,不过由于统计口径的差异,以及对隐性债务界定的不同,财政部和审计署分别得出不同的结果,使得存量债务至今仍然没有具体的规模。
与此同时,地方债因为平台公司等隐性债务的存在,加大了债务的风险。未来,随着地方债新规的出台,融资平台中的债务将被剥离,粗略计算规模达上万亿元,这成为地方债风险爆发的防火墙。
万亿债务剥离
“地方债细则其实只是预算法实施的一个前奏,在相应的配套措施完善后预算法的修改也将落下大幕。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇(微博)这样评价地方债新规。
《中国经营报》记者获悉,除了地方债的一些细则外,接下来还包括转移支付、财政专户、国库、立法程序等与预算法相关的内容也会相继出台,其细化程度不亚于此次地方债。“内容也会和当前财税改革总体思路一致,在时间进度上,这些细则出台不是一两年内就能完成的,总体目标会在2020年财税改革完成之时,形成完善的预算法体系。”一位财政系统人士表示。
在该人士看来,此次地方债细则的出台,旨在控制系统风险的发生,关键的一个内容是剥离了融资平台的债务,这大大降低了地方债因不透明化造成的风险。
根据2013年政府债务审计结果,截至2013年6月底,列入地方政府性债务的城投债1.1万亿元,约占同期城投债余额的50%,今年10月8日,城投债余额达到3.59万亿元。
根据《意见》内容,城投债分为两类,列入地方政府一般债务或者专项债务,则其债务偿还纳入地方政府全口径预算管理,而未被纳入地方政府全口径预算管理的部分城投债或将存在违约。
记者了解到,城投债又称为“准市政债”,是地方投融资平台作为发行主体,公开发行的企业债和中期票据。相对于产业债而言,城投债所募集的资金主要是用于城市基础设施或公益性项目。
在实际运行中,城投债和地方政府往往存在或有债务关系。这使得人们对城投债的信用等级又多了一层保障。
对此,普益财富研究员范杰认为,因为很多城投公司是政府参股的,一旦城投债不能及时偿还,一般会以政府的财政作为担保,进而由政府来偿还,对债务本身来说,可以由政府来兜底,增加债务的可靠性,但却因为政府的背书,使得这些债务成为隐性债务,难以管理和统计。
虽然进行了分类,但是政府仍然会有选择性地对债务进行偿还,审计署同时明确提出妥善处理存量债务,中央虽然不对所有债务进行兜底,但涉及到一些基础设施和市政项目,地方政府仍然有责监督和偿还。
民生证券研究院执行院长管清友(微博)在接受媒体采访时表示,未来政府债务发展方向一是在举债限额控制下,允许地方政府自主发债,同时通过剥离融资平台的政府融资职能,吸引社会资本参与基础设施建设。
债务风险降低
事实上,地方债来源主要有两个,一是地方债券,国务院实行代发,另一个是通过政府名义担保、融资形成的债务,当前出现的很多债务风险主要集中在后者。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,隐性债从政府层面来说,主要是部分地方融资平台运作不够规范造成的。
地方政府往往通过融资平台从多家银行获得大量信贷,而其偿还能力很大程度上依赖未来地方财政收入的增加、土地升值、招商引资和房地产开发所取得的收益。如果融资规模超过地方政府自身承受能力,或者一些项目选择不当没有达到预期收益,就很难如期偿还银行贷款,从而引发金融风险。
值得注意的是,地方债细则对城投债的分类,剥离了那些未被列入地方政府性债务,特别是在融资环境有所收紧的背景下,这些城投债将面临一轮偿债高峰期。
数据显示,2014~2015年,待偿还城投债金额为2500亿元/年,2016~2017年偿债金额为3500亿~4000亿元/年,未来不排除个别城投债,因无政府信用背书而出现违约。
财政部数据显示,2009年,我国开始实行中央代发代还的地方政府债券,2014年新增自发自还地方政府债券,截至10月8日,地方政府债券合计发行1.6万亿元,规模为同期城投债的38.46%。虽然发行规模偏低,但地方政府债券每年递增已经成为趋势。
财政部预算司有关负责人表示,新出台的《意见》将对我国经济更好防风险、稳增长发挥积极作用,确保把地方政府性债务管好用好。针对规范地方政府债务管理后,可能导致在建项目因资金问题出现“半拉子”工程的问题,财政部明确表示,既要积极推进,也要谨慎稳健,做好新老转换之间的顺利衔接。
现实的情况是,随着改革剥离融资平台的政府融资职能,享受政府信用背书的存量城投债将越来越稀缺。
部分财税人士认为,政府背书是隐性债务的一个根源,剥离这部分债务对地方债系统风险的防控将起到根本性作用,会大大降低风险系数。在融资平台剥离地方债务之后,对于一些建设中,确实没有其他建设资金来源的地方政府,《意见》鼓励政府与社会资本合作模式,或通过地方政府债券解决后续融资。
