3月5日，国务院总理李克强在今年政府工作报告中用一个重要的数据为水利建设注入了一剂“强心针”—重大水利工程已经开工的57个项目要加快建设，今年再开工27个项目，在建重大水利工程投资规模超过8000亿元。
而一年前，同样是政府工作报告中，涉及水利的投资额度仅为700亿元。来自兴业银行固定收益部分析显示，截至2014年10月，在建工程的总投资规模大约是6000亿元，这意味着2015年实际增量需在2000亿元左右。参照2014年的实际投资额，除去中央投资，地方政府需要为水利工程建设的筹资额都在数倍以上。
钱从哪里来？这是个一直困扰水利建设的老问题。
近期，一位陕西省国有企业副总向《中国经营报》记者表示，陕西省第一引水工程“引汉济渭”已经明确表示其中的供水网络工程将采取PPP模式经营，该公司也多次调研并有意向参与“引汉济渭”供水网络建设。
“不是说所有的水利项目，民资或者社会资本都避而远之不愿意介入。”上述企业负责人表示，“关键看政府给什么政策。”
中央投资提速
“2015年重大水利工程中央投资将达到700多亿元，较2014年增加了300多亿元。”3月3日水利部在召开加快推进水利工程建设工作会议上，水利部部长程雷如是表示。
这一投资增幅较去年增加了75%左右。
“国家之所以在2015年加大水利建设项投资，与2014年全国出现大面旱情不无关系。”西部地区多个省份水利部门官员向记者表示。
据公开资料显示，在2014年夏季，国内出现数年罕见的旱情，致使全国农作物受灾面积近7000万亩，有近200万人、300万头牲畜因为干旱出现饮水困难，这同时也暴露了我国部分地区在水利建设上仍存在欠账。
陕西省水利厅规计处副处长张解生表示，我国水利建设长期以来发展缓慢，2010年，我国西南地区曾经发生特大干旱，多个省区市遭受洪涝灾害、部分地方突发严重山洪泥石流，平安证券表示，目前我国每年因洪涝灾害、干旱等导致的损失超过2000亿元。
直到2011年，国家才在顶层设计中重点提到了中长期水利投资计划：到2020年，我国水利投资将达到4万亿，年均4000亿元。
为了解决资金问题，2011年国家财政部会同多个相关部门先后印发了《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》（财综【2011】48号文件）；文件中明确规定，为了加速改善农田水利的薄弱环节，从土地出让收益中计提10%用于农田水利建设，这一政策被认为是当年“一号文件”中最具有含金量的政策。
根据发改委的数据，2011年水利投资约为2000亿元，到2014年，水利投资规模达到4881亿元，已经超出10年规划均值。
地方长期缺钱
尽管中央对于水利建设投资的决心巨大，但在“欠账”过多的现实中，仅靠政府投资仍难以支撑起建设所需。
“除了重大水利项目耗资巨大之外，我国还有很多水利建设项目需要大量资金，例如农业灌溉、人饮工程，抗旱防洪等动辄也上百万元。”甘肃省水利厅规划处一位官员向记者表示，在2014年全国水利投资超过4500亿元，然而，中央财政投资仅为1600亿元，这也就是说还有2900亿元需要省市县配套，或者通过其他方式去筹钱。
“这对地方财政来说压力很大，尤其对西部经济基础较差的省份来说更为困难。”上述甘肃省水利厅规划处官员表示。
“东庄水库”是陕西省继“引汉济渭”后的第二个大型项目，2014年11月获得国家发改委立项手续，但是项目开建还需等到2017年。一位熟悉该项目的陕西省官员向记者表示，东庄水库总投资127亿元，由于该项目主要是治理黄河三门峡水库隐患和以及农业灌溉等问题，项目本身缺乏盈利性，因此能够引入其他资本的可能性小，所以陕西省一直希望能够获得国家的财政补贴，目前已经将申请预算上报给国家相关部委，但是还没有拿到钱，申请预算比例为80%。
水利建设项目中，资金成为很多项目缓建或工程进度缓慢的借口。
张解生向记者介绍称，陕西省在“十二五”规划中水利投资预期在1050亿元，目前已经完成投资803亿元，预计2015年将完成240亿元，70%的资金主要来源于中省市县公共财政拨款，其余30%是来源于金融机构或者民间资本，政府拨款比重较大。
然而，用于水利建设的财政资金主要是由水利建设基金和(财综【2011】48号)文件中所计提10%的土地出让收益组成，但是随着房地产行业的持续低迷，土地出让收益也随之缩水。中国指数研究院（以下简称中指院）发布的报告显示，楼市交易低迷导致2014年全国300城市土地出让金总额同比下降27%，缩水约6321亿元，总额为23412亿元。
水利建设项目所需由此可能资金缺口越来越大。
“水利部门一直存在资金紧张的问题，有些在一线公益性较强水务部门的职工甚至都无法保证正常的工资待遇，例如有些自来水公司职工工资只发放了80%。”张解生表示。
引入民资成关键
事实上，如何在水利建设中引入民间资本的讨论和探索一直没有间断过。
“这些讨论最终不得其法的原因归结起来一方面是，一般性水利项目盈利性较差或者纯属公益性项目，所以作为趋利的民间资本没有动力介入；另一方面，对于大型的水利项目，在审批手续上都有严格规定，致使立项难，这也使得很多民资不愿意介入，即使银行也不愿意为其贷款。”张解生表示。
国家发改委投资司副司长张明伦透露，发改委初步考虑鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的重大水利工程建设和运营，根据项目的不同情况，通过投资补助、资本金注入、贷款贴息等方式引导和扶持。同时，创新融资方式，探索利用工程供水发电等预期收益质押贷款。
“国家可以考虑出台一部专门针对水利建设项目的政策或法规，简化大型水利项目的审批流程，或能吸引民资；至于农田灌溉水利项目，可以通过土地流转，或者成立大型农业合作社，使得土地集中化，从而争取国家优惠政策，自建农田灌溉水利设施。”张解生说。
就在全国两会开幕前， 甘肃省政府出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》(以下简称《意见》)。其中提出鼓励社会资本投资运营农业和水利工程，同时积极推进市政基础设施投资运营的市场化，鼓励和引导社会资本以BOT(建设—运营—移交)、BOO(建设—拥有—运营)等多种模式投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊等市政基础设施项目。
本报记者从甘肃省水利厅获悉，为了鼓励民间资本投资运营农业和水利工程，从2015年开始，甘肃省将按照“谁投资、谁所有”的原则确定工程产权，保障社会资本投资农业和水利工程的合法收益。对于主要依靠政府付费回收投资成本的公益性、准公益性项目，可通过政府购买服务或依法依规为投资者配置相关经营资源，稳定投资回报；对于经营收费不足以覆盖投资成本的项目，政府可适当予以补贴。
另外，甘肃省为了培育农业、水利工程多元化投资主体，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程项目，支持专业大户、农业合作社、农业企业等各类经营主体，并享有与国有、集体投资项目同等政策待遇，以及地方政府在用地方面的优惠政策，依法获取供水水费等经营收益，还可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益。
“民资进入水利建设项目意愿还是有的，关键是有没有对民营企业有吸引力的优惠政策落地。”上述陕西国企副总表示。
发改委表示，将完善价格形成机制，确保项目合理盈利水平，增强吸引社会投资的能力，比如水利工程的供水价格应该按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则合理确定，并根据供水成本变化和社会承受能力等适时进行调整。
（责任编辑：袁霓）
