一些部门“重审批轻监管”的“毒”中得太深，把“管理”理解为事前的“卡”，一些人根据“谁审批、谁监管”的要求，错误地认为“不审批就不用监管”。
保利包头房地产开发有限公司开发部王伟跑项目多年。最近他发现，跑审批办事比过去容易多了。
“把分散在各个委办局的权限都装到了一个透明的‘集装箱’里，人为操作减少，效率明显提高，审批时限由改革前的183个工作日缩短至42个工作日。”王伟对《瞭望》新闻周刊记者说，过去房子交工验收很难过关，只要有一个部门卡着不放就没办法验收。现在包头实行了“联合验收”新机制，几个部门互相监督、共同推进，“谁也别想偷懒”。
内蒙古包头市近年来大刀阔斧推进行政审批制度改革，在不断总结改革良方、释放改革红利的同时，也发现了不少深层“病灶”。这成为下一步行政审批制度改革持续深入的目标靶心。
变化：大厅之外无审批
王伟所感受的变化得益于包头市正在推进的行政审批制度改革。在建立行政许可权力清单、行政许可责任清单、投资领域负面清单、涉企涉民收费清单等四张清单的基础上，包头着重深化“放、管、服”三篇审改文章。
一是审批事项大幅精简。通过取消和下放两种方式，把全市42个市直部门的269项审批事项精简为21个市直部门的43项审批事项，精简幅度达84%；市辖区平均保留23项，精简70%。
二是全面推行商事登记制度改革。注册资本由实缴改为认缴；允许企业“一址多照”；企业年检制度改为年报制度；企业设立、变更由“一审一核”改为“审核合一”；企业登记由“先证后照”改为“先照后证”，把134项前置审批全部改为后置，并启用了工商登记信息网上推送和监管平台。探索实施了电子化“三证合一”改革，把加密后的营业执照、税务登记证、组织机构代码证融合为1个电子副本。
三是房地产开发项目审批程序在全国率先实现了“1+4”模式。由政府出资委托规划部门牵头，组织完成区域性环评、水评、能评、地震安全评价和社会稳定风险评估，统一协调配置水、电、气、热、通信等各类管网设施，建设单位不再单独做上述各类评价，也不再缴纳相关费用。目前，包头已完成了北梁棚户区19.6平方公里、新都市区19平方公里、昆区南部区23.27平方公里的区域性评估评价，每个项目审批时间平均缩短1年，仅上述三个区域就可为企业节省资金近亿元。
《瞭望》新闻周刊记者近日在包头市政务大厅看到，每个窗口都摆放着“权力清单”，人们按照操作台上提示的步骤有条不紊地办理各项手续：填写申请表、收取回执、缴费……这些事项的办理都实现了电子化操作。行政审批处武彩霞介绍说，包头正准备启用电子审批专用章，做到行政审批与日常监管的科学分离，实现“大厅之外无审批”。
通过近两年的审改，包头的市场活力得到激发。2014年，新注册企业达6579户，注册资本约300亿元，同比分别增长65.26%、24.17%，其中第三产业已占到新注册企业户数的85.77%，成为投资热点。2014年，包头市实现新增就业5.46万人，同比增长65.45%，在经济下行压力依然较大的情况下，实现了就业形势的稳定向好。
顽疾：权力下放后“不会干活”
包头市力求把审改工作“做实”，但推进过程并非一帆风顺。一些掌握审批权力的部门负责人舍不得放权，不少部门把“老弱病残”人员送到大厅里应付差事，“自己还想要签字”。
早在2013年，包头政务服务中心就梳理出十大阻碍审改工作的棘手问题。市委书记和市长分别作出强有力的批示后，从上到下对审改工作的认识程度才得到提高。现在，各部门都任命和下派了年富力强的审批科长，部门主要负责人也向审批科长进行了书面授权。
“审改最大的阻力来自政府的业务部门，每一个部门的领导多年来已经形成某种权力格局，谁都不想在自己手里放权。”包头市市长包钢坦言，他第一次召开有关审改的政府常务会议，各委办局应付式报上来一批精简事项。上面取消下放什么，下级不考虑实际情况跟着取消下放什么，也不管是否合理，工作缺乏突破和创新。他在会上当场就否决了。“市委、市政府决定，哪个部门领导不换脑筋就换帽子。”包钢说。在这种高压态势下，包头市审改工作才得以推进下去。
包钢对本刊记者说，政府的机关干部习惯于搞审批，却不知道怎么去管，不擅长管，现在突然把审批权力去掉以后，不知道该干什么。所以要从过去的重审批过渡到重市场监管，顽疾难治，这个转变过程需要一定的时间。
“一些部门负责人审批权被拿走后，真不知道咋工作了！”包头市政府副秘书长、政务服务中心主任雷殿军说，那些曾拥有实权的人，突然没有了“前呼后拥”的办事场面，难免会有失落感。
按理说，审批权集中到大厅里，相关的委办局应该把主要精力用在事后监管、行业规划、政策研究上，但一些部门“重审批轻监管”的“毒”中得太深了，仍把“管理”理解为事前的“卡”。取消下放审批权后，一些人根据“谁审批、谁监管”的要求，错误地认为“不审批就不用监管”。
包头市副市长路智认为，审改之初考虑更多的是“宽进”，但随着改革的推进，重点将放在监管上，让管理成为服务的重要一环。这种观念、运行机制的变化，可能会引起编制人员和机构的相应变化。
为治理审改中普遍存在的“轻监管”顽疾，包头格外注重对部门权力运行和市场秩序的监管，探索实施“三集中、四到位”改革。“三集中”是将分散在市直部门的审批职能、审批事项、审批人员向行政审批科集中，行政审批科向政务大厅集中，行政审批事项向网上审批平台集中；“四到位”是指审批职能调整到位、事项进驻到位、人员选派到位、审批授权到位。
包头的行政审批事项从269项减少到43项，当时好多人提醒包钢一定小心别改出乱子。“不洗碗的人永远打不了碗，但是不洗碗的人也会在旁边挑剔你打了几个碗，借着改革过程中出现的问题来否定改革。”包钢说，“我对审改充满信心，下一步包头将把政府的权力事项报给人大，得到人大批准后，向全社会公布。有了法律和制度的保障，可以避免改革出现反复。”
改革到了这一步，矛盾和问题已经充分暴露，未来包头的简政放权还有没有继续推进的空间？包头市法制办主任于宝生表示，包头已计划在43项审批事项的基础上，让各部门根据工作实际情况，继续上报可精简项目。他预计，精简比例将达到8%~10%。政府要继续简政放权，未来行政审批会越来越少，政府职能部门的工作重心将转移到事中和事后监管上来，而且是服务型、规范型和法治型的政府监管。
突围：顶层设计与样板引领
尽管包头审改工作取得了明显成效，但在推进中也发现了一些制约改革的困难和问题，需予以解决。
其一，审改进入“深水区”，放权不到位。《瞭望》新闻周刊记者了解到，由于行政审批制度尚无全国统一的路径表，因此各地各部门的改革进度不同、模式各异，造成改革横向不同步、纵向不衔接、放权不到位。于宝生举例，包头市已经取消了粮食售后行政许可事项，但在国家层面，这一事项是“下放”，并未取消。于是出现了包头的粮食企业到外地收购粮食受阻的情况。
其二，亟需加强顶层设计。目前，全国各地在行政审批方面存在几个不统一、不一致。即执行国家法律法规和政策口径标准不统一、不一致，审批事项名称、内容、数量不统一、不一致，推进改革进度不统一、不一致。
比如，各地依据法律法规和国家政策成立了集中办事大厅，但形式、模式却不一样，有的叫“行政服务中心”，有的叫“政务服务中心”，还有的叫“行政审批局”。机构性质和职能也差别较大，有行政机关，还有事业单位。审批事项的要件、时限也千差万别。比如，同样依据《国务院关于投资体制改革的决定》设立的“工业和信息化固定资产投资项目备案”，地区间在审批要件和时限上差距较大。
再如，目前各地实施的商事登记“三证合一”改革不同步，核发的“三证合一”营业执照无法得到异地认可，反而给市场主体带来了诸多不便。建议国家部委加强顶层设计，对行政审批事项的名称、审批条件、申请材料、办理流程、审批时限等要素进行全面标准化，并形成省、市、县规范、清晰、详细的审批事项清单，统一指导各地区的行政审批工作，提高行政审批制度改革的标准化、通用化水平，实现全国“一盘棋”。
其三，给予地方先行先试政策。2002年以来，各地区探索实践了具有当地特色的行政审批制度改革及大厅运行管理模式。但这些改革往往缺乏政策支撑，遇到了法律瓶颈。
比如包头市暂缓执行了28项行政审批，并没有获得相应的政策支持，但运行一年多来并未出现原本担心的问题，运行效果很好。建议针对各地在改革中遇到的法律瓶颈，坚持因事制宜、因地制宜原则，给予先行先试的政策支持和授权。同时，将其作为探索创新行政审批制度改革的有效方法，为国家整体改革积累经验。
其四，实施样板引导。目前，各地区行政审批制度改革和大厅运行管理各有特色、各具优势，有的采取收件办件相对分离模式，有的则成立了行政审批局实行“审管分离”，这些都比较适合当地的实际。建议国务院选取几个工作相对成熟、代表性强、可复制的地区进一步完善改革和运行管理工作，树立成样板，在全国推广引路。各地可结合本地实际，选择合适的样板比照建设。□记者张丽娜
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