11月26日，在国防部例行记者会上，针对近日网上热传的无人机在空中险与我国战斗机相撞的视频，国防部新闻发言人吴谦表示，无人机不能无人管，相关部门正在研究制定系列法规和标准。
近年来，伴随着产业的高速发展和市场的逐步火热，无人机迅速进入大众视野。随之而来的，却是一些企业和个人违规飞行屡禁不止，甚至危及到军民航飞行安全和公共安全，引起广泛关注。今年4月，我国无人机入刑第一案的宣判，更是将这种关注推向高潮。
“因航模和无人机‘黑飞’引发的纠纷频频发生，表明在繁荣的无人机行业背后，行规和立法监管并不完善，甚至处于航空器没有适航、驾驶员没有执照的混乱状态。‘无人机入刑’这一案件，进一步说明在无人机飞行管理和法规建设方面的漏洞和缺失。”中国航空法律服务中心首席专家张起淮说。
多位专家在接受《法制日报》记者采访时均表示，只有通过规范性和实操性的法律规则对行业进行全方位调整和规范，我国无人机产业才能健康、有序、快速发展。
法律规范零散滞后
有资料显示，保守估计，我国无人机当前产值在36至40亿元人民币之间。未来，我国无人机市场潜力和发展空间巨大，军用和民用无人机将由2013年的6.2亿美元增至2022年的22.8亿美元，10年(2013年至2022年)需求总额将超过134亿美元，10年复合增长15.57%。
“无人机作为我国科技领域的前沿产业和经济发展新的增长点，具有无限市场和前景。”张起淮说，然而，相比发达国家，我国无人机才刚刚起步，无论是行业定位、市场发展还是法律规范，都十分欠缺和不健全。
张起淮指出，随着在商业、新闻、抢险、科研、农业、体育以及军队和政府的广泛应用，我国无人机产业获得快速发展。但与其形成鲜明对比的是，相应的立法管理还十分落后。
“到目前为止，我国民用航空法已有20年未修订，法律规定相对滞后。同时，航空法领域下的相关行业规定也十分落后，特别是无人机的管理规定。”张起淮说。
2003年5月1日，《通用航空飞行管制条例》施行，明确规定无人机用于民用业务飞行时，须当作通用航空飞机对待。从2005年开始，按民航部门的要求，无人机必须加装空管应答机，并具备防撞功能。2009年起，民航主管部门陆续颁布多个管理文件，解决无人机的适航管理、空域管理以及驾驶员资质管理等相关问题。如2009年6月颁布的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》《民用无人机空中交通管理办法》、2012年1月颁布的《民用无人机适航管理工作会议纪要》、2013年5月颁布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》。
“虽然规定繁多，但这些多为临时性、指导性规定，有关审批程序、管理规定、适航标准相对滞后，行业指导和行业监管松散杂乱，尚未形成完整系统的民用无人机规章及管理体系。”张起淮认为。
2014年7月，《低空空域使用管理规定(试行)(征求意见稿)》公布，被看作是我国在低空空域管理改革中迈出的重要一步。但张起淮指出，民用无人机在低空空域管理领域的法律规制方面仍存在较多漏洞，大多数无人机属于“无人管”。
西北政法大学外国语学院党委书记、通用航空法研究所副所长燕福民指出，国内对无人机的相关规定主要散见于部门规章之中，而这些部门规章的效力不及法律法规，只能作为行业的规范性文件。法律法规体系建设的不完善及安全监管的缺位，严重阻碍无人机行业的快速发展。
填补责任规制空白
随着无人机“飞入寻常百姓家”，公众对于无人机的担忧日益增多，其中一个重要方面就是：无人机伤人怎么办？
这并非杞人忧天。
7月1日，在深圳市福田区沙尾村，一架无人机高空坠落，砸坏路边停泊车辆，险些伤人。当事车辆挡风玻璃和前门全部被损坏。
对此，张起淮建议要前瞻立法，将无人机侵权民事责任及其刑事责任纳入法律规制。
“无人机飞行时对其他飞行物和地面人员可能构成安全隐患，其违规飞行对民航客机产生影响的事件以及危及地面人员生命财产安全的事件已屡见报端，在建立起民用无人机规则体系的基础上，对其责任规制和法律救济也应予以明确。”张起淮建议，可参照民航客机管理制度和借鉴国外立法经验，对无人机实行强制保险，以保障其安全合规运行。
在张起淮看来，通过立法落实责任是无人机监管的制度保障。他建议，立法应明确无人机违法违规的行政责任、刑事责任，统一监管、统一追责，尽量避免同案不同判的情况发生。
陕西睿和律师事务所律师张享维指出，无人机作为新兴事物，技术尚不成熟，还存在很多技术缺陷，无人机侵权行为时有发生，如何合法、合理解决民用无人机损害赔偿问题就显得十分重要。
张享维解释说，无人机若意外失控撞人致死或受伤，操控人员不是故意实施侵害他人健康权或者生命权的行为，是意外事故，不构成刑事犯罪。对其致人受伤、死亡或他人财产损坏，应依据侵权责任法相关规定确定责任承担。
立法落实监管责任
“当前，政府对于无人机的政策配套明显落后于产业的快速发展和需求，加快无人机行业立法迫在眉睫。”张起淮说。
张起淮建议，根据无人机的应用领域，针对军用和民用无人机应分别立法，将其纳入规范化的运行轨道。军用无人机功能统一、定位清晰，而民用无人机的问题需要得到多方面规制。
“首先，通过立法明确民用无人机的法律属性，进而统一规范民用无人机的登记使用是要解决的首要问题。其次，根据无人机大小、应用领域、飞行范围的分类规定，进行分别管理。再次，要明确和统一民用无人机的申报使用流程。根据无人机的操作功能进行程序分类，使得程序简明、有针对性、易于操作、高效快速。”张起淮建议，在无人机操控等相关领域建立起系统完善的规则体系，通过法律法规明确操控人员的资质、操作程序、培训流程等一系列问题。
据悉，由于无人机在民用领域发展较晚，各国关于民用无人机的监管规则都处于起步阶段。对民用无人机应采用什么样的监管政策，目前仍处于博弈状态。张起淮建议，要通过立法明确监管部门及其职责，并由行业管理机构进行统一的行业立法，科学制定行业规范。还要建立民用无人机的适航标准，明确其飞行时间、空域、航线、高度等标准，并建立民用无人机企业的准入条件和监管规则等一系列管理规范，进一步规范民用无人机市场。
各国关于无人机监管的阶段性立法成果
2012年，法国通过一项民用航空法规，首次对无人机飞行进行规定：无人机只能在距离地面50米至150米之间飞行，非法使用无人机将判处5年有期徒刑，罚款75000欧元。
同年，美国国会通过了联邦航空管理局提交的《现代化和改革法案》，规定在2015年9月底之前，将民用无人机纳入国家空域管理体系。
英国经过漫长讨论也制定出了适合的法律。英国交通部近日宣布，无人机在建筑区违规飞行，最高将罚款2500英镑。在民用航空管理局发布的《英国领空无人机操作指南》中，要求操作者必须将无人机控制在视线范围内，最高高度不得超过120米，小型无人机在任何时候都必须避让有人驾驶的大飞机。
国际民航组织计划在2028年之前推出政策来管理全球的民用无人机，欧盟和美国也签署了一份正式的合作协议，将无人机统一纳入民用航空的交通管理中。不过在国际监管中达成共识是相当困难的，达成一项全球协议可能需要耗费数十年时间。□记者 张媛
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