2015年12月19日，第十三届中国政府创新论坛暨中国基层治理研讨会在浙江省宁海县召开。杜大跃/摄
广东省中山市古镇冈南村原党支部书记、村委会主任蔡某涉嫌挪用集体资金4000万元；江门市蓬江区棠下镇竹溪村村干部侵吞公款150万元；河源市和平县青州镇片田村委会原主任张某贪污、骗取扶贫款；英德市东华镇东升村委会原干部谢某等人索贿和私分村集体资金……
据中纪委官方网站显示，从2015年4月至2015年11月底，仅广东省排查出的农村基层党员、干部问题线索就有23033条，经初核属实转立案8347件，结案5169件，给予党纪政纪处分达5115人。
而村干部的腐败问题，还只是全国基层治理所面临难题的冰山一角。
2015年12月，在浙江省宁波市宁海县召开的第十三届中国政府创新论坛暨中国基层治理研讨会上，来自民政部、中央党校、中央编译局、中国社会科学院、北京大学、清华大学、中国人民大学、同济大学等机构和高校的20多名基层治理研究学者，再次把目光聚焦在基层治理问题上。
基层治理难题凸显
据2010年10月修订通过的《村民委员会组织法》(以下简称村委法)，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。有专家调研显示，在一些大城市郊区的农村，村民几乎都可以脱口而出地说出“四个民主”是什么。
中国社科院农村发展研究所农村社会问题研究中心秘书长李人庆看来，“四个民主”的实行并不意味着基层治理问题不存在。“我们虽然实行了村级民主，实行基层民主选举。但并没有改变基层的运作模式，没有改变基层过大的权力集中、责任过大、能力有限和信息不对称等一系列制度结构问题，这些问题都凸显在我们运行的过程中”。
从事了大量田野调查的华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰告诉记者，地域不同，基层治理呈现不同的问题。在经济较发达、人口流入或平衡的东部地区，由于经济利益较多，存在较多利益博弈，一个村子的招商项目可能就有几百上千万元，巨大的利润往往驱使着当地的村干部竞选颇为激烈，大多是当地的一些“经济能人”通过“走家串户”“拉关系”参选村干部，他们或者是想给当地谋福利，或者就是想通过政治声誉给自己带来更多的资源和利益。
“通过贿选当上干部的，花了几十万元，上位后至少要把花过的钱捞回来；而因为缺乏有效的监督制度，没有贿选上来的人也有可能贪污，因为只有选票才能决定村委会的罢免。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员仝志辉说。
根据村委法，选举村民委员会，只要登记参加选举的村民超过半数投票，选举就有效，而当候选人获得参加投票的村民过半数的选票时，就可以当选。但当罢免村委会成员时，则必须要本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，才可提出罢免要求，并说明要求罢免的理由。同时，罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。
“往往投票罢免还需要经过村委会发起，如果村民想罢免的人是村委会成员，村委会当然会找各种借口不发起投票，成了这种选举容易罢免难的局面。”仝志辉说。
“虽然有些地方越来越强地自上而下对基层收权限权，但也出现了一部分农村、乡的基层党组织的权力反而越来越集中，同样出现监督制衡不足的问题。”中国社会工作联合会副秘书长、民政部基层政权和社区建设司原副巡视员王时浩说。在不少专家看来，缺乏有效的监督制度、缺乏公开透明的权力运行是贿选、小官巨贪等问题出现的关键原因。
而在经济相对落后、人口不断流出的中西部地区农村，基层治理面临的难题又不一样。“由于这些地方的经济利益稀薄，治理效率不高，缺乏内在治理的动力，加上村干部收入低，很多人都不想当这个村干部。”贺雪峰认为，这部分农村比例占据了全国农村的70%到80%，这些地方村民的主要经济收入来源外出打工，而在农村里的干部少了打工的经济来源，自身经济收入甚至低于本地的普通村民，导致工作积极性低。
制度再漂亮，推行困难就成了“墙上走不下来的制度”。
“不少地方针对这些中西部的农村地区也实行收权限权的政策，治理结果只会更糟糕。”贺雪峰说。
他认为，基层治理的主要作用在于帮助村民消除纠纷和矛盾，解决问题。如果为了防止腐败对这些中西部农村过于收权限权，本身就缺乏能力和资源的村干部就更加无法帮助村民解决问题，导致权威和信任丧失，积攒出更大的基层治理矛盾。“既要村委会解决问题，又不给他们权力，这肯定不行”。
基层治理面临的问题远不止这些。在南京大学政府管理学院教授肖唐镖看来，基层治理还不仅限于政治环境的治理，更是综合治理的过程。
“很多农村都是强发展、强建设，但是弱治理。虽然在发展方面看起来很繁荣，但我们在治理方面存在非常大的危机，比如虽然城乡基础设施有了较大改善，但很多农村因生产建设也带来了水、土等方面的环境恶化，在这方面的治理很糟糕。”肖唐镖说。
此外，他还提出，农村基础教育、成长环境等状况也不容乐观。随着老龄化和农村人口的流动，农村出现大幅度的衰落，空心村频现。伴随着的是基层组织治理能力的弱化倾向，干部腐败行为频繁，很多地方的干群冲突甚至从农村提升到了县市一级。“老百姓对于村舍管理等方面的评价和满意度不高”。
多地探索创新
在宁海县，一本名叫《宁海县村级权力清单36条》(以下简称36条)的小册子家喻户晓。这本册子记录了36个流程图，“基本涵盖了村级组织和村干部行使村务权力的全部内容”。宁海县从2014年4月起开始在全县推行36条。该县纪委的一份材料表明，实行36条一年之时，全县反映村干部有违廉洁自律问题的初信初访量同比下降了八成。
“宁海36条权力清单的划定细分了权力边界，有利于改善权力乱摊派的问题，有利于提高社会运行的有效性。”李人庆说。
除宁海，全国不少地方也都在通过实践创新尝试获得基层治理的突破。
对于东部经济较发达地区的基层治理实践，学者们提到最多的就是浙江省。
针对基层权力运行的透明问题，浙江省早在2011年出台的《浙江省村级组织工作规则(试行)》中就有规定，对村级重大事项进行决策时，需实行“五议两公开”程序，也就是重大事项要按照“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民(代表)会议决议、表决结果公开、实施情况公开”的步骤进行决策。
“在浙江，基层公共经济利益较多，村民有监督和参与的动力，当地也有制度创新的内在动力。‘五议两公开’是把权力运行流程规范化、公开化了，开拓了村民的监督渠道，有利于更精致细微的监督。”贺雪峰说。
除了“五议两公开”，浙江武义县的村民监督委员会制度也是基层监督的重要尝试。早在2004年，浙江武义县白洋街道后陈村就成立了全国第一个村务监督委员会，并通过《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》，村务监督委员会依据《后陈村村务监督制度》行使监督村务的权力，开始向全国不断推广。
后陈村曾是矛盾多发村。村里土地被征用后获得上千万元的补偿款，但由于村务账目不清，村干部多拿多占，村民的上访不断。村务监督委员会的出现，要求全村的财务支出不仅要村主任和村支书签字，还要村务监督委员审核签字和公示后才能入账。“有效规范了村干部用钱用权行为”。后陈村连续多年实现村干部“零违纪”、村民“零上访”、工程“零投诉”。
相类似的，2010年，成都市在下辖的3343个村(社区)建立规范了“村民议事会”，让村民参与到村务中来。按规定，每个村的村民议事会成员不得少于21人，10名以上村民联名即可提出议题。同时还要求，村党组织不得无故拖延议题审查，避免以“议题暂时不具备实施条件”为由垄断议题，为了防止村组干部权力垄断，文件要求村组干部不超过议事会成员总数的一半。
但成都的尝试并没能在全国广泛推广，一些地区的村民议事会在制度创新方面遭遇瓶颈。有些地方的村务监督委员会，也出现了形同虚设的情况。
“中国有60多万个行政村，农村情况千差万别，不同地区农村的农民生产生活困难、问题、矛盾完全不同。对于中西部相对欠发达的农村地区，最重要的不是盲目地照搬套用过于精细化监督制度，在这些资源匮乏治理动力不足的地区，过于复杂的制度只会更加无法运转。最重要的应该是根据当地需求提供支持，提供资源，激发当地的内在活力。”贺雪峰说。
中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙认为，村社集体与农民之间的良性互动通道，是通过村民会议或村民代表会议来动员农民，让农民参与表达自己的需求偏好，从而形成强大的农民的共同利益与意志。“村社集体直面农民的需求，回应农民的需求。这个动员过程和参与过程中结成的强大的农民意志，可以抑制少数人的反对与反动，可以防止害群之马的破坏。但现在的问题是，村社缺少回应农民需求的基本资源。因为很多村社集体是空壳，甚至负债累累”。
自2002年开始，贺雪峰在湖北的4个村开展了老年人协会建设的试验——在4个村发起成立老年人协会，每村每年资助5000元活动经费，由老年人协会自主决定使用。10多年下来，4个村的老年人协会不仅运转良好，甚至对村庄治理也产生了影响。“这5000元，计算到每个老年人，每人每天不到5分钱，但这点钱所起的作用却很大，因为十分有效地将老年人组织起来，不仅做到了老有所乐，甚至在某些方面做到了老有所为。老年人协会建设真正起到了花小钱办大事的效果，通过很少的资源投入，激活了农村社会内部的积极性”。
村级探索能否在县乡复制
在李人庆看来，村级治理是连接国家政府和社会的重要一环，是决定国家政策是否贯彻落实的基础。“千条线一根针”，所有的发展政策都要通过基层政府实现，权责不对等的问题使得村级干部责任过载。要发挥县域一级的能力，不能只朝上，不朝下。进行基层治理既要满足基层需求，同时也要不断地疏通向上的管道，让县域、乡镇配合执行，让基层需求得以传达互动。
在他看来，不能把责任都压到基层，要结合需求下放资源，给基层治理减负增能，从内部激发动力，将基层需求与行政执行形成良好的互动。
而一些下放资源的地区由于缺乏配套的监督机制，加剧了腐败问题。“如何给村级自治活力和空间的同时，做到规范权力、精细化制度的协调和平衡是农村问题决策者和研究者应该考虑的问题。”中央编译局比较政治与经济研究中心社会调查研究室主任陈雪莲说。
对于基层治理的意义所在，学界有着不同的意见。
贺雪峰认为，基层治理的意义是帮助村民解决繁琐细微的事务以后，使得他们获得解放，获得更大的市场发展能力，融入到活力市场中去，让更多的市场被共享，从而激发更多活力，进一步促进城镇化步伐。
“6亿多农民，他们的生产生活条件各不相同，他们的需求偏好差异极大，国家显然不可能直接来回应农民各个不同需求，解决所有农民生产生活中的问题，而只能依托基层村社组织。在中国当前的发展阶段，直面基层这些必然产生的矛盾并解决矛盾，根据各地不同情况发挥县域能力，解决基层需求，才能建立一个坚固的基层堡垒。”
但也有些专家认为，基层治理的意义在于培养村民的公共意识，为更系统的变革作铺垫。
国家行政学院教授汪玉凯认为，中国村级治理结构的变革必须与整个政府权力变革相结合，如果没有县、乡镇这两个更高一级的治理结构变更，光在小型村的变更并不会产生更大的效应。
