去库存任务压顶 国土部供地挂钩“城市新增人口”
李乐
在楼市去库存上升为2016年经济工作的重要任务和目标之后，多个中央相关部委都已经开始运筹与楼市去库存相关的政策和实施手段。从目前的情况看，与去库存有关的供地和土地政策已经率先明晰起来。
作为全国土地有关工作的主管部门，国土资源部拥有审批各地新增建设用地指标的权力。为了匹配中央提出的以城镇新增人口稳定住房消费、化解楼市库存的政策思路，国土资源部已经基本确定，农民工市民化进程较快，房地产去库存成效较为突出的城镇，要落实人地挂钩政策，相应增加住房用地目标。
在符合土地利用总体规划的前提下，对于那些新增城市人口较多的城市，国土资源部有望增加一定比例的新增建设用地指标。而对于库存较大的城市，国土资源部则倾向于减少及至停止该城市的住宅用地供应。
“人地挂钩”
“‘人地挂钩’这个政策的大方向已经确定了，2015年底的时候，国土资源部的领导和地方国土资源厅的负责人进行了通报。”1月20日清晨，一位地方国土资源厅的有关负责人向《中国经营报》记者透露，经过此前的多次研讨，“人地挂钩”供地政策已经被最终确定。
“人地挂钩”是国土资源管理领域的术语。所谓人地挂钩，具体是指城市新增人口规模与建设用地指标和供应挂钩。在此前的研究讨论中，“人地挂钩”曾被表述为“新增建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩”。
中国目前执行最严格的耕地保护制度，并建立起了一套以建设用地指标审批和控制为核心的管理体系。根据土地利用总体规划，国土资源部将核定每一年的新增建设用地指标总量，并经由省级政府逐级分配至地市一级。国土资源部是为新增建设用地指标的裁量部门。
前述地方国土资源厅内部人士告诉记者，根据国土资源部通报的情况，“人地挂钩”实际上是新增建设用地审批的又一个前置条件。在此之前，根据有关规定，复垦面积、存量土地盘活总量等，都可以为地方政府换取更多的新增建设用地指标。而这一次，城市新增人口的数量也被列入新增建设用地的“前置条件”。
“通俗地理解，就是如果一个地方在一个特定的时间区间内，新增城市人口达到一定的标准，那么，就可能在新增建设用地指标上，获得更多的支持，这符合中央加快推进新型城镇化的政策思路和意图。”前述地方国土资源厅人士告诉记者。
记者了解到，上述内容已经在全国国土资源系统内部进行了传达，各地方政府也在统计本地的新增城市人口。但是，截至目前，尚未有公开的操作细则或者指引由国土资源部公开发布。
联结去库存
实际上，从2015年6~7月份开始，国土资源部即已经开始研究“人地挂钩”的政策。彼时，国土资源部组织相关司局，对“新增建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩”的可行性进行了充分研究与论证，并基本形成了“可以实际操作”的共识。 此后，国土资源部在系统内部、地方政府等层面，以非正式的方式进行了征求意见，也得到了正向反馈。“但是筹划这一政策的目的，主要是为了匹配中央提出的加快推进和落实新型城镇化道路的政策思路与要求，希望通过这一方式，激励地方政府在中小城镇和区域中心城市，吸纳尽可能多的农村转移人口。”一位曾参与前期论证的人士称。
城乡户籍制度改革是新型城镇化发展过程中的重要组成部分。按照国家发展改革委的工作计划，2015年要争取落实放宽户口迁移政策，完善配套措施，建立城乡统一的户口登记制度。出台实施居住证管理办法，以居住证为载体提供相应基本公共服务等一系列工作。
在此之后，在加快推进新型城镇化工作的基础上，中央提出了化解房地产库存、以新型城镇化稳定住房消费等一系列具体政策思路。根据这一思路，国土资源部提出，将“人地挂钩”政策作为房地产去库存的重要激励手段。在向地方政府布置2016年重点工作时，国土资源部的一位高级官员表示，农民工市民化进程较快、房地产去库存成效突出的城镇，要落实“人地挂钩”政策，相应增加住房用地目标。
“你可以这样理解，‘人地挂钩’是一个大政策，这个政策手段会运用到房地产去库存的领域里来，从中央政府的考虑看，一直希望城镇的新市民能够成为去化房地产库存的主力角色。”前述地方国土资源厅人士称。
中小市镇重点
与此同时，国土资源部也知会地方政府，对于房地产库存去化不力的城市和地区，要减少及至停止住宅的用地供应，避免形成新的房地产库存，加剧房地产市场的潜在风险，从而影响经济全局。
“人地挂钩政策的着力点，或者说重点，是在中小城镇，而不是大型城市，像北京、上海、广州、深圳这样的特大型城市，总体精神的思路，仍然严格控制城市人口规模，中小城镇和区域中心城市则是吸附农业转移人口的重点，人地挂钩这个政策，就是这样来的。”前述参与前期论证的权威人士称。
与上述思路一致，中国当前房地产市场的库存，主要集中于二、三、四线城市。易居房地产研究院监测数据显示，截至2015年12月底，被监测的35个城市新建商品住宅库存总量为26090万平方米，环比减少1.0%，同比减少4.4%。
2015年9月份，库存规模在连续6个月出现环比下跌的基础上，首次出现上升。第四季度则呈现逐月下滑态势。同时，在库存同比增幅保持连续53个月正增长后，8月份首次出现负增长。9~12月份延续这一趋势。换而言之，目前已出现了连续5个月库存规模同比负增长的态势。
“但是，二、三、四线城市房地产市场的库存仍然十分巨大，这些城市新增人口少，外来人口少，所以，需求较为恒定，在新增城市人口不能逐渐增长的情况下，库存问题仍然比较难以解决。”中国房地产研究所首席研究眼黄慧诗告诉记者。 在她看来，中小城镇不能迅速吸纳农村转移人口形成新市民，其成因在于多方面。除了户籍政策之外，中小城镇能够提供的就业机会和提供的城市公共服务水平，都缺乏吸引力，这一点，仅仅通过“人地挂钩”的政策予以鼓励，是难以奏效的。
“这将是一个综合的、系统的过程，很难通过一个政策一蹴而就，通过这种手段去库存，也是同样的道理。”她说。
