通州正在建设的“新北京中心”项目《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊|摄
《中国经济周刊》 记者 王红茹 | 北京报道
(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第19期)
随着北京市属行政事业单位2017年底陆续搬迁至通州时间的临近，北京城市功能重新定位的窗口已经打开。
北京市委、市政府东迁通州后，正义路原址如何使用？东城区其他机关原址如何使用？是中央接管让部委进驻？抑或有其他用途？这一切还悬而未决。
位于正义路的北京市人民政府大楼
市政府办公旧址作何用途？
5月，位于东城区正义路2号的北京市委、市政府机关大院，一切如往常一样按部就班和井然有序。
然而，北京市四大班子搬迁至通州几成定局。在今年的全国两会上，全国人大代表、北京市副市长李士祥在参加北京团团组会议时表示，2017年年底，市委、市人大、市政府、市政协四大班子将按时序搬到行政副中心办公，并带动相关部门搬过去办公，将实现40万人向外疏解。
“按时序的意思一开始并非全部搬迁，而是先部分搬迁，逐步实现全部搬迁。”一位北京市机关的工作人员告诉《中国经济周刊》记者。
北京四大班子搬迁通州，这不是一件小事。暂且不论北京市委、市人大、市政协这三个部门有多少机构，仅北京市政府就包括市政府办公厅、市发改委等25个政府组成部门、地税局等18个市政府直属机构、市政府直属特设机构国资委等共45个工作部门。此外，市政府还包括监狱管理局等6个部门管理机构。
按官方公布的数据，搬迁之后，可向外疏解40万人。这或许能让拥挤惯了的北京喘口气。
“不见得！”李燕(化名)的回答干脆利落。她跟老公同在北京的不同机关部门上班，在她看来，搬迁到通州的初期，交通会更加拥堵。
“我们家住在三环附近，如果搬过去，我们俩又不在一起上班，他在五环边，我在六环外，每天上班花费在路上的成本都比较高。”李燕估计单位会想办法创造条件解决两地之间的通勤成本，比如未来可能会有公租房等，“但是这些还都没影儿”。
“好几个部委都来我们单位看过了，但是最终哪个部委要，还不确定。”位于东城区北京市某机关公务员告诉《中国经济周刊》记者，如果不出意外，他们单位搬迁后，中央部委机关很可能搬迁到现在的办公地点。
这一消息虽未经确认，但却跟北京大学杨开忠教授的观点不谋而合。他告诉《中国经济周刊》记者，空置出的原址大致有三种用途，第一，可作为中央机关及有关事业单位的使用空间，比如北京市委市政府所在地，就可以给中央机关使用。第二，可作为一些绿地等开放的空间。第三，可作为文化用途，比如博物馆等等。
如果作为中央机关的使用空间，是否会形成新的拥堵？“不可能。”杨开忠的回答果断坚决，“尽管是作为改善中央职能的空间的调整，但只要按规划，人口密度跟原来相比是缩小的，人口密度降下来了，在其他条件一定的情况下，拥堵加剧就不可能发生。”
但是北京大学首都发展研究院院长李国平通过《中国经济周刊》提醒，不要在原址建立新的商业机构，这会带来更大的拥堵，应该“还地于民”。“尽量往文化、环境方面考虑，而不是把它置换为商业空间。有些空间可以用来做绿化空间，做市民休憩的空间，还有一些可能做一些博物馆和文化馆， 这样故宫和南锣鼓巷的压力就会少一点。”李国平说。
专家：东城西城合并不会那么急迫
空间功能定位的变化常会涉及到行政区划的调整和核心区功能的定位。
资料显示，自新中国成立以来，北京行政区历经大大小小数次调整。其中在1958年动作最大的一次调整中，撤销西单、西四二区，合并设立西城区；撤销东单、东四二区，合并设立东城区。
此后在2010年，东、西城区再次扩围。当时，国务院批复了北京市政府关于调整首都功能核心区行政区划的请示，将宣武区并入西城区，崇文区并入东城区。
目前，在北京行政区划调整的声音中，有一种声音提出东城区、西城区合并，改为中央政务区。
提出东、西城合并的理由很充分：与北京其他区县相比，包括东西城区在内的首都核心功能区总面积约92平方公里，是北京四个功能区中最小的，仅相当于朝阳区行政区划面积的1/5。而且，由于中央机构和北京市机构多集中在这两个区，一旦北京市直机关搬迁通州，两城区合并的可能性非常大。
这一推测得到李国平的认同，他告诉《中国经济周刊》记者，“东西城合并的可能性肯定会有，如果合并，更多的是为了管理上的方便，当然也会涉及到各种利益相关者的博弈。”
杨开忠也告诉《中国经济周刊》记者，“老城重组是北京非首都功能疏解思路的关键要点之一，主要包括东、西城功能的重组，空间结构的优化和调整，甚至行政区划调整。行政区划调整存在多种备选方案，应该在深入研究比较的基础上科学选择。”
多位接受《中国经济周刊》记者采访的专家均认为，东西城区合并是有可能的，但“不会这么急迫”。
北京改为“首都特区”可行吗
除了东、西城合并为中央政务区，还有三种声音也越来越受各界关注。
第一种声音认为，将北京目前的城六区统一称为“首都特区”。“城六区”的称呼在去年已经面世。2015年8月24日，北京市发布了《北京市新增产业禁止和限制目录(2015年版)》，首次将东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山，统称为城六区，作为整体区域来实施统一的禁限措施。
第二种声音认为，整个北京作为“首都特区”，也不是不可能，这有利于整个北京通勤都市圈的统筹。世界上已经有首都作为特区的先例。美国首都华盛顿是美国的政治中心，经济色彩不浓，白宫、国会、最高法院以及绝大多数政府机构均设在这里，也是世界银行、国际货币基金组织、美洲国家组织等国际组织总部的所在地，还拥有为数众多的博物馆与文化史迹。
而北京和华盛顿具有引人注目的相似之处。两个城市都是作为首都并且按理想的规划而重新修建的。在京津冀协同发展的大背景下，北京自2015年开始启动城六区功能疏解，逐渐淡去以往的经济功能，直至如今被明确为政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。
“北京和美国华盛顿都是所在国家的首都，都是所在通勤都市圈的主体。北京整体作为首都特区也有些内在的合理性。”杨开忠说。
在北京的城市规划中，还有第三种声音：把目前的天安门管理委员会的定位和职能进行调整，加强天安门管理委员会的职责，增加它的管理范围。
天安门地区管理委员会目前是北京市政府派出机构，行使政府职能，会同有关部门统一协调、管理天安门地区的公安、 机关党委的办事机构。
“现在不是有个天安门管理委员会吗，改变一下天安门管理委员会的定位，包括它的管辖关系，以及管理的范围，进行适度的调整，这也是可以考虑的方案。”杨开忠认为，各个方案各有利弊，最后定夺都需要做深入系统的研究和论证。
在三种方案最终会采取哪一种？“这确实是一件大事，需综合考虑。”李国平说。
北京市常住人口不超过2300万
随着北京市属行政机构搬迁至通州，北京行政区划或迎来调整。据了解，已执行10年多的《北京城市总体规划(2004年—2020年)》正在修改。
关于“城市空间结构”，北京城市总体规划提出“两轴—两带—多中心”的城市空间结构。而在2015年11月30 日，北京市规划委表示，北京市的城市空间结构将由此前规划的“两轴—两带—多中心”变为“一主、一副、两轴、多点”。
“一主”为中心城区(包括作为核心区的东城区和西城区)。“一副”即通州。“两轴”仍是长安街与中轴线，不过长度比原先有所增加。“多点”则是顺义、亦庄、大兴、昌平、房山、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟10个新城，和海淀山后、丰台河西、北京新机场地区3个重要城镇组团。
关于人口规划，北京城市总体规划提出2020年北京市总人口规模控制在1800万人左右，其中城镇人口规划控制在1600万人左右。
然而，2015年全国1%人口抽样调查结果显示，2015年末北京市常住人口为2170.5万人，其中，常住外来人口为822.6万人，占常住人口的37.9%。这已经远远超过了1800万人口的规划目标。
北京究竟能承载多少人口？《京津冀协同发展规划纲要》指出，至2020年，北京的常住人口最好不要超过2300万。基于政策的一致性，人口规模也需要在新修订的城市规划中予以修改。
巧合的是，2300万的人口规模跟杨开忠早年的预测一致。这个数字具体是如何测算出来的？杨开忠向《中国经济周刊》介绍，当时主要依据可利用水资源量、单位GDP耗水量和目标年份的生活水平。“在可利用水资源和生活水平一定的情况下，水资源利用效率越高，可承载的人口就越多。由于三个因素是变化的，所以可承载的人口也是动态的。2020年以后，如果单位水资源可承载的人口没有足够的提高，随着生活标准提高了，可能可承载人口还要少了。”
