本报于10月11日刊发了《“北京一日游”遭遇记》调查报道，介绍了记者两次随机体验的经历，揭示了非法“北京一日游”能蒙就蒙、能宰就宰、能黑就黑的乱象。事实上，非法“一日游”在北京已横行多年，近年来，北京市相关部门不断加大整治力度，尤其是今年，市政府首次把旅游市场秩序治理纳入督查范畴，大力推进旅游市场综合监管力度，持续开展专项整治行动。然而这一“顽疾”始终难以根治。其原因何在？又当如何治理？记者为此展开追踪调查。
正规旅行社依法依规开展“一日游”的经营成本远远高于非法经营者的招徕价格，许多正规的旅行社被迫退出市场
在正阳门箭楼西南侧的人行道边，遮阳顶棚和人行道护栏围出了长不到100米、宽不过5米的候车区域。候车区域的两头，分别有一个售票亭，亭身贴着“一日游”产品介绍。几只音箱循环播放着一段录音，提醒游客报正规旅游团，防止上当受骗。这里就是专门经营正规“一日游”业务的北京旅游集散中心的前门发车中心，看上去，生意并不火爆。
北京旅游集散中心常务副总经理关辕告诉记者，集散中心原来在天安门广场西南侧，占地面积也比现在大很多。“高峰时一年的游客发送量在50万以上，如今每年只有25万—30万人。” 按照关辕的估算，北京旅游集散中心每年游客发送量仅占散客市场的5%左右。
正规“一日游”为何占比不高？关辕坦言，正规旅游企业的经营模式缺乏竞争优势，许多正规的旅行社被迫退出市场。据了解，游客选择旅游接待服务时往往更加关注价格因素。正规旅行社依法依规开展“一日游”的经营成本要远远高于非法经营者的招徕价格，即使把利润压到最低也无价格竞争优势，加之非法经营者提供接站和上门接客等前端便利服务，对外地游客具有很大的诱惑性，导致非法经营者抢占了很大的市场份额。
比如，目前集散中心最经典的线路“八达岭长城+十三陵(神路、定陵)”报价是210元(网上报价190元)，“这个价格实际并不高，因为景区门票就需要130元，加上一顿午餐15元，剩下的就只有往返路费60元左右。”但是，非法“一日游”在揽客时报出的价格往往只有100元甚至只有20元或50元，大量游客有贪图便宜的心理，不愿接受集散中心偏高的价格。其次，从经营手段来说，集散中心执行相关规定，从业人员不得沿街揽客，这与非法经营者街头揽客形成鲜明对比。
北京市旅游委执法大队队长祝学庆介绍，这些非法“一日游”内部“分工有序”，运作“协调高效”，利益链环环相扣。诱骗成行之前，非法“一日游”服务往往比正规旅行社做得更周到，能提供免费派车到旅馆接游客去天安门广场观看升国旗仪式等便利化服务。待散客团成行后，非法经营者再通过向游客二次甚至多次收费，景点以次充好，到旅游商店、医疗咨询点、演艺场所诱导游客消费从中收取提成等方式牟利。
北京联合大学旅游学院徐菊凤教授认为，非法“一日游”能够产生和发展的重要原因，是旅游所必需的交通公共服务体系严重短缺。外地游客来京旅游之前，通常会在网上搜索报名，但非法“一日游”经营者通过冒充“中国国旅”“中青旅”“北青旅”“北京旅游集散中心”等知名旅行社名义，宣传推广其低价“一日游”产品。游客一旦通过这些网站报名，在出发之前就陷入了其精心编制的“陷阱”。其次，从北京现有旅游公交服务来看，大多游客到北京后首选天安门广场，其次是八达岭和十三陵景区，但如何从天安门前往长城和十三陵游览，对于不掌握北京公共交通信息的外地旅游者而言成了一个难题。目前，前往八达岭方向的919、877路公交都从德胜门始发，S2号线从西直门北京北站出发，这给从天安门出发的散客带来诸多不便。因此，以天安门和前门为核心的周边偌大区域就成了非法“一日游”滋生和发展的空间。
旅游执法部门的权限无法涉及非法“一日游”的关键环节，黑旅行社、黑导游、黑车分别由工商、城管、交通等部门查处
“现在一说起非法‘一日游’乱象，社会上就有人认为旅游主管部门监管不力。其实，非法‘一日游’违法行为涉及主体较多，打击治理这种违法乱象，需要多个部门共同履职。”祝学庆说。
记者了解到，目前北京市旅游委执法大队只有十几个人，真正管“一日游”的仅5个人。区级只有昌平区设有专职执法队伍，其他各区也只是在旅游部门有关科室设置2至3名执法人员。显然，旅游执法力量的不足，也是旅游市场秩序治理的一个“短板”。
祝学庆解释说，从旅游法规定来讲，旅游执法部门的权限仅限于查处正规的旅游企业和从业人员，对黑旅行社、黑导游和黑车都没有管理权限，无法涉及非法“一日游”的关键环节和突出问题，存在严重权责不对称的问题，难以承担起相应的职责，是典型的小马拉大车。
比如，前门及天安门广场周边长期聚集身着公交制服，佩戴胸卡自称公交公司所属旅行社业务员的非法“一日游”经营者，他们将受骗游客通过事先预备好的“摆渡车辆”送到停放在较远处的大客车上，再转由司机和导游在游览过程中欺诈游客。非法“一日游”中的黑旅行社、黑导游、黑车分别由工商、城管、交通等部门查处，导致一个非法行为被人为地分解开来，由各执法主体套用各自适用的法规分别实施处罚，往往造成执法机构在执法过程中实际查处对象和处罚对象分离。加之，当前部分罚则可操作性不强，对违法行为的处罚力度不大，难以真正起到打击和震慑作用。
据了解，非法“一日游”经营者为逃避打击，通过正规渠道注册一个旅行社或者挂靠到某个旅行社名下就可以“漂白”自己，然后再找一个具有合法运营证的车辆和持有导游证的人员带团，继续违规操作。通常和游客签订虚假合同甚至购物时将小票收走，不给游客留下任何证据，使游客投诉“无据”。另一方面，非法经营者聚集一帮势力团伙作为其非法经营行为的保护伞，使游客在权益受到侵害时不敢声张，有的甚至公开威胁旅游集散中心等正规旅游企业工作人员。他们还身着公交制服明目张胆地盘踞在集散中心周边招揽游客，并在集散中心门口的公交车站宣传栏内设立假冒旅游线路宣传广告，并围绕集散中心设立多个小喇叭公开招徕游客。
一疏二堵三宣传，北京拟将“一日游”纳入公共服务，开通前往八达岭等热门景区的旅游巴士
记者从近期北京市政府常务会上获悉，未来北京将采取大力推进疏堵结合的举措，坚决打击和遏制非法“一日游”乱象。
北京将完善旅游公共服务，方便游客出行和在京旅游。比如：持续开展“清网行动”，在不断查处曝光黑旅游网站的同时，由旅游主管部门在官方网站上公布经营北京“一日游”产品的正规旅行社信息，供旅游者查询、选择；交通部门将围绕八达岭长城、十三陵、颐和园等知名景区交通路线，合理布局旅游交通线路、中转站、旅游交通服务设施，为旅游者提供便捷的交通服务。
据旅游委有关负责人透露，作为“疏” 的一个重要手段，北京将把“一日游”纳入公共服务，开通前往八达岭等热门景区的旅游巴士，具体方案正在制定中。据悉，在政府补贴的支持下车票仅为8元，并且发车地点选择在前门等外地客流集中地区。
在“堵”的方面，北京市政府将进一步完善旅游市场综合监管的举措、机制，依据即将出台的《北京市旅游管理条例》，理清相关部门职责要求。同时，运用信息化监管手段，推进电子行程单的全面实施，要求经营者在行程开始前，必须向旅游者提供电子行程单；旅游客运车辆须具备相应资质，并纳入全程监管，确保为游客提供安全规范的客运服务。目前，全市旅行社和旅游客运企业已开始使用电子行程单系统，游客手机扫描二维码，就能知道自己参与的“一日游”是否合法正规。
此外，做好对来京游客的宣传也是确保游客避免掉进非法“一日游”陷阱的重要手段。祝学庆表示：北京将继续利用手机短信发送平台、互联网、广播电视和报纸等媒体，多渠道、全方位、常态化为游客提供正规“一日游”宣传提示服务。在主要交通枢纽进出口设立旅游咨询站，在机场、火车站、长途汽车站、地铁车站、公交车站、星级饭店、连锁酒店等场所，设置、张贴正规“一日游”的宣传海报和广告，配发含二维码的“一日游”宣传品。与民航局、铁路局、长途汽车客运公司、公交公司等加强合作配合，在乘客进京途中和城市公共交通工具上，滚动播放市旅游委制作的北京“一日游”电视宣传片，全面介绍北京“一日游”市场情况，宣传推广集散中心等正规“一日游”企业和产品，揭露非法“一日游”常用经营伎俩，帮助游客提高辨别非法“一日游”的能力。
（责任编辑：杨淼）
