用人单位不配合劳动关系确认难诊断机构建设不足
职业病认定困局待破解
● 职业病不仅是医学上的一种病，而且涉及职业方面的劳动权利。职业病诊断既要确定是否罹患职业病，又涉及职业病认定问题
● 在职业病诊断鉴定过程中，由于劳动关系难认定、用人单位不配合等因素，不少患上职业病的劳动者陷入维权难困境
● 加强职业病诊断机构建设，实现地市级职业病诊断机构和县级职业健康检查机构全覆盖。同时修订《职业病诊断与鉴定管理办法》，进一步优化职业病诊断程序
□ 本报记者 赵 丽
□ 本报实习生 董佳莹
最近，深圳华生电机(广东)有限公司(以下简称华生电机公司)5人罹患职业白血病，另有员工患白血病过世，但因公司拒绝配合提供材料，过世员工廖国顺的职业病鉴定程序未能顺利进行。此事引起人们对职业病的关注。
深圳市宝安区人民法院日前作出判决，确认廖国顺与唯易电机(中国)有限公司(以下简称唯易电机公司)存在劳动合同关系期间，唯易电机公司的相关权利义务由被告华生电机公司承担。
5月18日，廖国顺的兄长廖国清将这份判决书寄送至广东省职业病防治院。至此，廖国顺的工伤鉴定终于往前迈了一步。在其家属申请工伤鉴定过程中，最大的阻碍是确认劳动关系。
值得注意的是，《法制日报》记者调查发现，在职业病诊断鉴定过程中，由于劳动关系难认定、用人单位不配合等因素，不少患上职业病的劳动者陷入维权难困境。
无法认定劳动关系
导致职业病难鉴定
据廖国清透露，廖国顺去世后，家属与华生电机公司协商无果，去年8月向广东省职业病防治院提交了鉴定申请和相关资料。但因用人单位与廖国顺之间的劳动关系、工种、工作岗位、在岗时间不予确认，职业病鉴定无法进行。
无奈之下，廖国清等家属向深圳市宝安区人民法院提起诉讼，请求法院确认廖国顺与涉事企业在2007年8月7日至2016年12月存在相关劳动关系。
“如今，有了法律依据，华生电机公司就能提供职业病鉴定的相关材料了。等职业病鉴定结果出来，下一步就和华生电机公司谈赔偿等问题。”廖国清说。
但廖国清要走的路还很长，因为只有等到职业病诊断书，才能以此为据向企业索赔。
据一位不愿具名的已是将近三期尘肺病患者介绍，他也“卡”在了劳动关系的认定上。 他向记者回忆自己和用人单位之间的“拉锯战”：公司行政部门称从未遇到这种情况，协商五六次后让他自己去鉴定；去劳动仲裁，需要证明劳动关系；回到公司，用人单位称属于非正式员工，没有劳动合同；最后被仲裁机构移交至法院，用人单位拒绝配合，不提供任何材料，陷入僵局。
“要想做职业病诊断，就必须有劳动关系证明。最开始去找公司时，他们给了我3万元，后面就没有任何回应了。”这位尘肺病患者无奈地说，“最起码给我一个鉴定的机会。”
专门从事职业病公益诉讼的北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平总结说，职业病诊断有两难，第一是劳动关系的证明；第二是劳动者要证明有职业病人的职业史，以及职业病危害接触史和工作场所职业病危害因素的情况。
“职业健康档案是职业病诊断的必备条件，但职业健康档案掌握在用人单位手上，如果用人单位不提供，职业病诊断将存在非常大的困难。”黄乐平说。
在上述尘肺病患者的讲述中，有这样一个细节——用人单位并未给这位患者缴纳社会保险。对此，黄乐平认为“很有代表性”。
“如果用人单位给劳动者缴纳了社会保险，劳动者就不需要单独再去打劳动关系确认的仲裁诉讼方面的官司。不过，即使用人单位给劳动者缴纳了社会保险，也不必然意味着用人单位就给接触到有毒有害工种的劳动者建立了职业健康档案。对用人单位而言，建立职业健康档案意味着要承担相当大的法律责任和法律后果。”黄乐平说。
不愿承担风险压力
诊断机构屈指可数
究竟应该由谁来认定职业病，则是职业病诊断的另一掣肘。
贵州航天医院三位职业病诊断医生，2017年11月被捕，被指控至少将393名不应诊断为尘肺病的患者诊断为尘肺病，造成约3000万元社保资金流失。
这是全国首例职业病医生因诊断问题被指涉嫌国有事业单位人员失职罪。此案最初的争议点是临床医学中尘肺病诊断本身存在差异率的问题，但很快演变成执业医师的诊断是否能认定职业病之争。
职业病属于一种特殊性质的工伤。黄乐平在接受记者采访时说的第一句话是：“职业病首先是劳动权利问题，涉及职业方面的劳动权利，不是简简单单的医学上的一种病。”
早在2011年，中国人民大学劳动关系研究所所长常凯曾提出将医学诊断和职业病认定分离，当时他参与了2011年《中华人民共和国职业病防治法》的修改。
常凯在接受媒体采访时称，医学诊断和法律责任认定捆绑，诊断机构一旦出具职业病诊断报告，同时也就认定了工伤的责任主体，导致诊断机构压力很大，不敢轻易下结论，但若将医学诊断和法律责任认定分开，又会使职业病诊断鉴定更加复杂。
在黄乐平看来，职业病医学诊断结论是劳动者确定劳动权利的重要凭证，这也成为很多地方的职业病诊断机构不愿诊断职业病的重要原因。“这些机构不愿面临由此可能带来的高风险和压力。”黄乐平称，他赞成将职业病医学诊断和工伤认定直接挂钩分离，让职业病的医疗诊断机构只做劳动者职业病的医学诊断。
不过，首都经济贸易大学劳动经济学院教授范围则认为，职业病诊断既要确定是否罹患职业病，又涉及职业病(工伤)认定问题。
“职业病诊断需要考虑劳动关系，如果诊断为职业病，绝大多数可能会认定为工伤。因此，完全将职业病诊断与工伤(职业病)的关系脱离，可能导致不具备相关能力的医院作出相应诊断结论等问题。但目前将二者完全绑定的方式，也限制了职业病诊断机制的完善。”范围建议，可适当推行医疗机构资质和诊断机构资质审批统一，增加具有职业病诊断资质的医疗卫生机构的数量，弱化劳动关系认定的前置性，将职业病诊断适当与劳动关系认定脱钩，弱化诊断过程中劳动者的举证责任。
然而，一位不愿透露姓名的职业病执业医师一语道破现实问题：“既不能为医院增收，又要承担责任和压力，真正愿意申请职业病诊断机构资质的医院并不多。”
范围经过长期调研后发现，职业病诊断医疗机构需另行进行许可，才能获得相应资质，导致具备相应诊断资质的机构远远少于一般的医疗机构。此外，考虑到财政平衡需要，一般的医疗机构对于申请职业病诊断资质欠缺动力，导致一些区或市只有一家职业病诊断机构。
北京市疾病预防控制中心副研究员张君最近撰文称，北京有7家职业病诊断机构，曾有600多名医师取得北京市职业病诊断医师资格，但只有约10%的医师从事职业病诊断工作。
职业病医生不敢诊断、医院不敢申请资质、患者不敢维权。在范围看来，目前职业病仍陷入这样的困局。
但北京市某社区医院负责职业病防治的方医生告诉记者，近年来，职业病诊断与鉴定工作总体有进步，特别是职业卫生管理规范的大中型企业。相比之下，小微企业问题突出。此外，对于一些流动性强的群体，特别是建筑、装修行业的农民工群体，由于工作不稳定，在职业病诊断鉴定中认定责任单位时相对困难。
记者查阅相关案例发现，由于农民工流动性大、维权意识不强，劳动合同签订率低，他们往往拿不出职业病诊断需要的资料，而企业又不愿提供相关证明，导致职业病诊断率较低。
相关法规正在修订
不断优化诊断程序
针对诊断机构和医疗人员偏少的问题，范围提出了3点建议：一是优化行政许可程序，增加职业病诊断机构，统一医疗卫生机构和诊断机构的审批流程，如对二级甲等以上的医疗机构，通过相应的指导、培训，可获得诊断资质；二是强化相关医疗人员的职业病诊断培训；三是用专门经费鼓励医疗卫生机构和人员从事职业病诊断工作。
不过，黄乐平则认为，职业病诊断难与职业病诊断机构数量无直接联系。“关键在于职业病诊断所需要的材料，以及劳动者和用人单位之间的权利纠纷。从某种程度上说，职业病患者面临的维权障碍，很大一部分是用人单位设置的，也可能与相关行政部门不作为有关。”黄乐平说。
值得庆幸的是，5月13日，在国务院政策例行吹风会上，卫健委副主任李斌称，将加强职业病诊断机构建设，实现地、市级职业病诊断机构和县级职业健康检查机构的全覆盖。李斌同时提出，加强修订《职业病诊断与鉴定管理办法》，进一步优化职业病诊断程序。
针对《职业病诊断与鉴定管理办法》，范围认为可从3个方面进行完善：
第一，职业病诊断以劳动关系认定为前提，与目前多元化用工的实践及其发展趋势不符合，且使得职业病诊断程序复杂，应该弱化劳动关系在职业病诊断中的影响，强化实际的工作与职业危害之间的关联性；
第二，职业病诊断举证应予以完善，强化用人单位预防责任、卫生行政部门的监察责任，让相关证据材料不再仅由利益冲突的双方——劳动者和用人单位搜集、保管和提供，而是可以通过监察机构提供；
第三，简化诊断流程，提高诊断效率。目前，职业病防治法、《职业病诊断与鉴定管理办法》对职业病诊断的期限未作规定，导致实践中很多恶性职业病，诊断程序没有启动或者结论未出，罹患职业病的劳动者就已经死亡。
但在黄乐平看来，修订《职业病诊断与鉴定管理办法》是否可解决劳动者职业病诊断难的问题仍然需要观察，因为《职业病诊断与鉴定管理办法》只是一个部门规章，法律层级太低，除对卫生行政系统内部有约束力以外，对其他部门能否起到同样的效果目前不得而知。
