苏政发〔 2013 〕 109 号
省政府关于加快黄河故道地区农业
综合开发促进农业农村经济发展的意见
各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：
为推进黄河故道地区农业综合开发，切实改善沿线地区生产生活条件，发展农业农村经济，促进农民增收致富，推动区域经济社会发展，加快苏北振兴和全面小康建设步伐，现提出如下意见。
一、深刻认识加快黄河故道地区农业综合开发、促进农业农村经济发展的重要意义
黄河故道流经豫、鲁、皖、苏4省。江苏境内黄河故道西起丰县大沙河镇，东至滨海县滨海港镇入海口，全长496公里，沿线涉及徐、宿、淮、盐4个市14个县（市、区）、76个乡镇、903个行政村，滩地面积618万亩，人口284万人。历史上该地区曾经是仓廪殷实之地，南宋后黄河多次改道，造成沿线地区水系紊乱、土壤沙化，形成了一条绵延千里的“贫困带”。建国以后，特别是改革开放以来，黄河故道地区进行了卓有成效的治理开发，农业生产稳定发展，群众生活水平显著提高。但受多种因素影响，黄河故道地区生产生活条件还亟待改善，农业产业发展水平偏低，经济社会发展总体滞后，农民收入水平不高。目前，沿线地区农民人均纯收入尚不足8500元，列入扶贫开发重点帮扶的有8个县（区），经济薄弱村257个，4000元以下的低收入人口57万，是全省经济社会发展基础最为薄弱的区域之一。
黄河故道沿线作为苏北地区发展“洼地”，是全省全面小康建设的重点和难点所在。充分利用黄河故道地区自然资源等优势，组织实施现代农业综合开发工程，加大高标准农田建设力度，加强农田水利基础设施建设，切实改善交通出行条件，积极发展现代高效农业，推进农业产业化经营，繁荣发展农村经济，对于增强该地区农业综合生产能力，提升现代农业发展水平，拓宽农民增收渠道，加快脱贫致富进程，确保苏北地区如期全面建成小康社会，具有重要意义和作用。各级、各有关部门要切实统一加快黄河故道地区农业综合开发、促进农业农村经济发展的思想认识，将其作为促进苏北发展的重大举措，加强组织领导，强化政策扶持，周密部署实施，确保取得实效，推动该地区早日全面振兴。
二、黄河故道地区农业综合开发和农业农村经济发展的总体要求、目标任务与基本原则
（一）总体要求。坚持以科学发展观为指导，紧密结合黄河故道地区实际，针对该地区治水滞后、土地贫瘠、交通不便、产业薄弱等制约因素，围绕农业增效、农民增收、农村发展目标，实行统筹规划、连片开发、系统治理，大力开展农业综合开发和农田水利建设，大规模推进治水改土，改善交通基础设施条件，着力发展特色优势农业，积极发展农产品加工流通业，统筹推进小城镇建设，打造千里现代农业特色走廊，全面繁荣农村经济，建设社会主义新农村。
（二）目标任务。到2015年，黄河故道地区生产生活条件明显改善，高标准农田占耕地面积比重达到50%，农民人均纯收入达到1.2万元，257个经济薄弱村实现“新八有”目标、集体经济收入达到15万元以上，57万低收入人口年收入提高到4000元以上。到2020年，建成千里现代农业特色走廊，农业综合生产能力显著增强，农村经济发展水平全面提升，农民人均纯收入达到1.8万元，巩固发展全面小康建设成果。
（三）基本原则。
——坚持集中连片开发。按照统筹规划、规模开发的要求，科学确定开发时序，合理安排开发范围，突出重点区域，实行集中投入、连片开发、整体推进。
——坚持特色产业带动。充分发挥优势，在稳定粮食生产基础上，大力发展蔬菜瓜果、规模畜牧、特色水产、林木种苗、农产品加工流通、生态旅游等特色优势产业，促进农业增效、农民增收。
——坚持科技示范引领。积极推广应用农业新品种、新技术、新模式，加强农业实用技术教育培训，加快特色产业先进技术转化应用，提高农业农村经济发展科技含量。
——坚持可持续发展。牢固树立生态环保理念，将生态保护、生态修复、生态建设有机结合起来，实施绿色开发，发展生态循环农业，减少农业面源污染，加强植树造林、湿地保护和生态建设，保持优良生态环境。
——坚持体制机制创新。按照政府主导、各方参与的原则，增加财政资金投入，强化政策扶持，积极创新体制机制，调动各方面投资开发积极性，建立多元化投入新格局，增强开发活力。
——坚持城乡统筹发展。以实施农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩为抓手，优化城乡布局，提高城镇化建设水平，促进城乡一体化发展。
三、全面落实黄河故道地区治理开发各项关键措施
（一）加大农业综合开发力度。目前，黄河故道地区中低产田面积尚有300余万亩。要针对农田标准偏低、配套设施老化等状况，加快推进农业综合开发，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，建设特色农业生产基地和产业园区。按照“灌排设施配套、土地平整肥沃、田间道路畅通、农田林网健全、生产方式先进、产出效益较高”的要求，实施统筹规划、集中投入、连片开发、综合治理，5年内建设高标准农田100万亩。贯彻“统一规划、集中建设”的原则，积极整合各项开发资金，5年内改造中低产田100万亩。
（二）改善水利交通基础设施条件。重点加强防洪、除涝、供水工程和农田水利建设，全面提高防灾减灾标准和农田引排能力。推进黄河故道中弘拓浚工程建设，积极实施堤防加固，建设分洪水道，实施险工险段治理，提高防洪排涝标准。增建和完善梯级控制，增加拦蓄当地径流，加大外调补给能力，提高农业灌溉保证率。推进田间引排设施建设，疏浚排水沟渠，新建改建灌溉泵站，扩大有效灌溉面积。加强输水管道和防渗渠道建设，发展节水灌溉设施，提高水资源利用效率。到2020年，新增有效灌溉面积42万亩，建设旱涝保收农田50万亩，发展“旱改水”26万亩。
目前，黄河故道两侧没有贯通全线的公路，滩地内道路等级较低，乡村道路、生产路硬质化率不足20%。要针对这一实际，加大黄河故道地区国省干线公路、农村公路和区域内机耕道路建设力度，到2015年，完成贯穿公路的建设任务，完善农村公路网络，有效改善黄河故道地区交通出行状况，满足大中型农业机械通行和生产作业要求。
（三）大力发展特色优势农业。充分发挥黄河故道地区资源优势，发展优质粮食、高效林果、特色瓜菜、规模畜禽4项主导产业和花卉苗木、食用菌、特色水产3项特色产业，5年内打造特色农产品生产基地100万亩。积极发展无公害农产品、绿色食品和有机农产品，沿线地区每个乡镇都要规划建设无公害绿色有机食品基地，积极扩大农产品出口。加强农产品品牌创建，鼓励申报农产品地理标志、驰名商标和名牌农产品，打造农产品区域公共品牌，扩大品牌农产品生产规模，提升市场竞争力。以县（市、区）为单位，选择特色优势农业产业，进行集中投入和规模开发，建设现代农业产业园区。加强农业科技创新推广，促进农业科技进村入户，提升农业产业发展层次。
（四）积极发展农村二、三产业。在发展粮食、特色农产品生产基础上，着力提升农业产业化经营水平。大力发展农产品加工业，建设农产品加工集中区，培育壮大农业龙头企业，增强对生产基地和农户的辐射带动能力。推进农产品市场建设，发展农产品现代流通业态，扶持发展为农服务社，引导骨干企业向农村延伸经营网点，促进农产品流通销售。积极发展以农产品加工、流通为主的农村二、三产业，强化载体建设，促进产业集中集聚，扩大经济总量，提高运行质量，为农民提供更多的就业创业机会。发挥沿线地区旅游资源优势，突出古迹遗址、农耕文化、田园风光、农事体验等特色，大力发展生态休闲观光旅游，带动农民增收致富。
（五）组织实施新一轮扶贫开发。深化“五方挂钩”和“五个一”帮扶机制，落实帮扶对象、帮扶责任人和帮扶措施，真正做到工作到村、帮扶到户、责任到人、措施到位，确保到2015年黄河故道地区低收入农户按时实现脱贫，经济薄弱村实现新“八有”目标。充分发挥扶贫开发省财政奖补资金、扶贫小额贷款作用，支持低收入农户因地制宜发展现代高效农业，扶持发展家庭工副业，促进低收入农户增收脱贫。加大职业技能教育培训力度，提高低收入家庭劳动力转移就业能力。各类帮扶资金要尽可能采用股权量化到户的形式，让低收入农户直接得益受惠。着力发展村级集体经济，强化村级资源、资产、资金管理，深化社区股份合作改革，支持开展公益性债务化解，推动村级经济发展壮大，带动低收入农户脱贫致富。对没有劳动能力的低收入人口，纳入农村“低保”范围，通过提高保障水平实现脱贫。
（六）积极推进小城镇建设。把培育建设小城镇作为推进黄河故道地区发展的重大举措来抓，增强辐射带动能力。加快重点中心镇和特色小城镇建设步伐，统筹推进城镇交通、给水排水、电力电讯、邮政通信等基础设施建设，提升公共服务水平，培育建设一批重点中心镇和特色小城镇。因地制宜开展农村土地综合整治，规范开展城乡建设用地增减挂钩试点，大力发展城镇二、三产业，引导乡镇企业和农业人口向城镇集聚。积极发展城镇生活服务业，完善商贸网点布局，强化就业技能培训、农副产品加工流通等功能，提升城镇集聚集约发展水平。强化政策扶持，降低准入门槛，鼓励引导返乡人员到城镇就业创业，带动更多农民就近就地转移就业。
四、提高黄河故道地区农业综合开发和农村经济发展的组织保障水平
（一）加强组织领导。加快黄河故道地区农业综合开发，促进农业农村经济发展，关系苏北全面小康建设全局，各级、各有关部门要加强组织领导，强化责任落实，周密部署实施。省人民政府成立加快黄河故道地区农业综合开发、促进农业农村经济发展工作领导小组，研究确定开发治理工作中的重大事项。领导小组下设办公室，承担具体协调推进工作，办公室设在省发展改革委。省财政、科技、国土资源、交通运输、住房城乡建设、农业、水利、渔业、林业、扶贫、农机、农业综合开发等部门要各司其职、密切配合，形成工作合力。沿线地区人民政府也要成立相应组织机构，建立统筹协调推进的工作机制，提升开发治理工作整体水平。当前，各地要根据《江苏省黄河故道农业综合开发和农村经济发展规划（2012－2020年）》，紧密结合本地实际，抓紧编制实施方案，并与当地城乡建设、产业布局、生态环境保护规划相衔接，落实年度开发计划，认真组织实施，确保取得实效。
（二）加大投入力度。各级财政要增加对黄河故道地区农业综合开发和农业农村经济发展的资金投入，重点支持治水改土等基础建设，扶持现代农业发展，充分发挥财政资金导向作用。省财政增加黄河故道地区农业综合开发和水利建设资金投入，落实年度建设任务，确保治理成效。积极整合项目资源，现有的各类农业项目资金要向黄河故道地区倾斜。沿线地区各市、县（市、区）也要加大财政投入力度，改善黄河故道地区基础设施条件，促进农业农村经济发展。加强对黄河故道地区金融信贷支持，采取财政贴息等方式，鼓励金融机构增加信贷投放，重点加强对农业龙头企业和农民专业合作组织的信贷支持。按照“谁投资、谁受益”的原则，发挥财政资金导向作用，鼓励和引导社会资本投入，建立多元化投入机制，充分调动社会各方面投资开发的积极性。各类支持农业产业发展的项目资金和扶贫开发资金，都要按照帮扶到村到户的要求，积极帮助经济薄弱村发展经济，促进低收入农户增收脱贫。
（三）创新体制机制。制定实施鼓励政策，支持黄河故道地区开垦、改造宜农荒滩地，增加有效耕地。遵循依法、自愿、有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营，提高农业集约化水平。加快推进农业组织创新，大力发展各种形式的农民专业合作组织，着力在扩大覆盖率、促进规范化、增强带动力上下功夫，提高农民组织化程度。积极创新农业项目管理机制，对项目立项、资金使用、项目效益等进行事前、事中、事后全程监督管理，严格执行项目专家评审、招标投标、工程监理等制度，切实管好用好项目资金，提高资金使用效益。
（四）强化指导服务。沿线地区各级人民政府和省有关部门要围绕推进黄河故道地区农业综合开发和农业农村经济发展，深入调查研究，掌握进展情况，及时协调解决推进过程中出现的问题。针对沿线地区不同特点，实行分类指导，因县因乡施策，形成区域特色，促进协调发展。突出抓好科技为农服务，加快构建以农技推广服务机构为主导、农民合作经济组织为基础、农业科教单位和涉农企业广泛参与的社会化服务体系，组织开展多种形式的农技服务，积极推广先进、适用技术，提高技术转化应用效率。深入开展示范创建，培育先进典型，加大宣传力度，推广成功经验，营造良好社会氛围。强化黄河故道地区农业综合开发和农业农村经济发展目标考核，推动建设责任、推进措施和资金投入等落实到位，确保各项治理开发任务顺利完成。
江苏省人民政府
2013年8月23日
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