地方政府性债务持续膨胀引发各界担忧，而意在“把脉”债务风险的地方政府信用评级已箭在弦上。16日，社科院金融研究所与中债资信评估有限责任公司正式签署中国地方政府评级合作框架协议，并发布地方政府主体评级方法和模型。
“未来，地方政府一定要自主发债，发债就需要评级，而评级就需要第三方机构。”业内人士称，探索建立规范的地方政府举债融资机制，完善地方政府债务管理体系，并通过科学的评级模型来判断债务风险，既有必要也非常紧迫。
现实
大量隐性债务带来风险隐患
我国地方政府的债务规模究竟有多大？这个问题很难准确回答。
由于受到《中华人民共和国预算法》的制约，目前我国地方政府尚不允许直接在资本市场融资。因此，在由财政部代发地方政府债券规模很小的情况下，我国地方政府的主要融资模式是通过政府成立的各种融资平台向金融部门借款或向社会发行企业债或项目债。而这些地方政府负有偿还或担保责任的债务，被统称为政府性债务。
值得注意的是，融资平台类债务往往隐性且潜藏风险。根据人民银行专项统计，截至2009年末，地方政府融资平台负债总额约为9.76万亿元。中债资信指出，尽管地方政府融资平台举债融资对于缓解地方政府基础设施建设资金紧张局面起到了一定的积极作用，但同时也存在一些问题，比如：运作不够规范，存在着一些政府融资平台资产随意划拨、违规担保、出资不实等情况；有的地方政府利用多个融资平台或依赖土地财政的方式过度举债，且并未纳入债务预算管理，大规模的隐性债务有可能导致地方政府性债务的过度膨胀。此外，地方政府融资平台举债融资的成本很高，其债券利率远高于财政部代发的地方政府债券，对本就有限的财政资金形成更大的压力。
根据国家审计署此前的审计结果，截至2010年末，全国地方政府性债务余额10.7万亿。而在今年两会期间，据审计署官员透露，中国各级政府的总负债应该在15万亿元到18万亿元人民币之间。地方政府债务的风险已经引发了高层的重视，今年7月底，审计署已经按照国务院要求组织全国审计机关对政府性债务再次进行审计，审计范围更广，审计项目也更细。
截至目前，本轮政府性债务的审计结果还未出炉。不过，一些业内专家也给出了自己的估算。中国社科院金融研究所研究员刘煜辉在16日举行的地方政府信用评级研讨会上发言时指出，此前他曾根据中国商业银行的资产负债表做过中国整体债务的测算，2012年，在中央“保增长”政策导向之下，新一轮的信贷扩张开启，金融机构杠杆率上升，在这种情况下，地方政府性债务估计将较过去又进一步上升。他估计，若将银行表内信贷对融资平台的融资、银行作为通道对融资平台的融资以及地方政府之间BT代建等方面所形成的债务加在一起，债务规模会显著超出2010年的水平，恐怕已突破20万亿元。
中债资信发布的《中国地方政府主体信用评级方法》指出，目前，我国仍处于城镇化深化的阶段，地方政府基础设施融资需求很大，预计每年投资额保持在4万亿元到5万亿元，地方政府财政收入无法满足基础设施的投资需求，预计未来地方政府仍将保持很大的债务规模。
共识
评估债务风险亟须评级“把脉”
伴随着地方政府性债务急剧上升的态势，通过科学的评级模型来判断其风险成为业内人士的共识。分析认为，探索建立规范的地方政府举债融资机制，完善地方政府债务管理体系，构建多维度、多层次、全流程的市场化风险识别与控制体系，既具必然性，亦具紧迫性。
中债资信表示，由于地方政府性债务融资依托于地方政府自身信用，与地方财政收支、物价稳定、产业结构紧密相连，其信用风险凸显出一定的特殊性、关联性、复杂性，进一步加大了风险研判的难度。因此，开展地方政府信用评级，对地方政府的偿债能力进行客观公正的评价，有助于对风险进行有效识别与揭示，有助于加强地方政府债务融资的透明度与规范性，有助于建立地方政府性债务融资的市场化约束和风险分担机制。
更为重要的是，提早一步对地方政府信用评级进行研究是为未来地方政府自主发债进行技术准备。尽管目前大部分省市仍是由财政部代理发行地方债券，但自2011年起，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市四地开展地方政府自行发债试点。江苏省和山东省在2013年也获批加入到自行发债试点的行列中。“地方融资平台已经成为国内外广泛关注的一个问题。怎么解决它呢？根据国外的经验，需要给地方正规的发债途径。”中国社科院副院长李扬指出。
他表示，伴随着改革的深化，伴随着中央政府和地方政府财政支出责任和金融支出责任进一步划分清楚，地方发债就一定能够成为我国制度的正式组成部分。“一旦发债就需要评级，评级就需要一个第三方机构。”李扬指出。
据悉，中债资信和社科院双方的合作模式是：社科院金融研究所将定期开展地区金融生态环境评价及地方政府信用评级基础评价指标评估工作，中债资信在参考社科院金融研究所工作成果的基础上出具地方政府主体及相关债项评级结果。
而记者注意到，地方政府信用评级业务也已经被更多的第三方评级机构关注到。今年1月，评级机构大公也公开发布了它的研究成果———非西方新型地方政府信用评级方法。据悉，大公地方政府评级信用方法是依据其独创的信用评级原理评判地方政府偿还能力的一般方法，适用于全球中央政府以外的各级政府信用评级。
担忧
评级地方政府信用难度不小
地方政府是一类特殊的受评主体，在评级思路和要素等方面与工商企业有别。国际三大评级机构标普、穆迪和惠誉在对美国地方政府评级时，均采用根据地方政府个体信用等级和外部支持因素，来综合评定地方政府的信用等级。借用三大评级机构的经验，本次社科院和中债资信对中国地方政府也采取“个体+支持”的评级思路，在充分考虑中国地方政府特点和发展趋势的基础上，归纳出地方政府自身的评级要素，以及外部支持评级要素，以此确立地方政府的评级方法。
从评级要素上看，地方政府个体信用风险主要关注经济实力、财政实力、政府治理水平、地区金融生态环境等四个一级评价指标；外部政府支持因素主要关注支持地方政府信用水平、政治重要性、经济重要性、道德风险和历史支持记录等四个评价指标。
“给地方政府评级一定要兼顾到地区差异和地方政府换届的风险。”与会的一位银行业人士在发言时还指出。
除此之外，参加研讨会的众多业内人士也纷纷表示，为中国地方政府进行信用评级并非易事。
中债资信评级总监钟用坦言，我国地方政府信用评级目前仍处在“模拟盘”阶段。而在一些评级关键点上，也存在争议，比如我国上级政府与下级政府的关系评价、能否变卖国有资产“救急”偿债等。另外，地方财政数据透明度差、相关财政数据和债务处理不够规范也给评级数据的获取和准确性带来挑战。
“中国地方政府近年来不遗余力的利用地方金融资源来发展，政府对经济和金融介入的程度越来越深，这也给评级机构摸清地方政府的资产和债务带来更大难度。”一位与会专家对《经济参考报》记者说。
业内人士指出，地方政府信用评级制度建立任重道远。地方债务评级并不是根据一年的数据就可以得出，需要一定的持续性。因此，虽然建立地方政府债务评级制度是大方向，但也很难一蹴而就。
（责任编辑：秦静）
