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以“人的城镇化”为核心的新型城镇化提出以来,社会各界对于城镇化的目标正逐渐形成共识。然而,对于具体的道路选择,比如地方政府是企望政策还是强调改革,是发展大城市还是建设小城镇,是行政主导还是市场主导等问题,从政府到坊间仍存多重路径之争。
重发展还是重改革?
在加速推进城镇化的过程中,每一位地方主政者都面临着同样的选择题:是注重改革和创新,还是更倾向于要政策、上项目、搞建设?
地方政府将城镇化作为地方经济增长的抓手,盼望国家出台扶持政策,往往追求投资和建设规模的冲动强劲,而改革创新的意愿不足,这被认为是对“新型城镇化”的误读。
知情人士告诉《经济参考报》记者,正是由于地方政府对城镇化的理解存在偏差,2012年底下发各地并征求意见的“城镇化中长期发展规划”初稿被要求重新修改调整,修改后的规划一改强调发展的基调,而重在改革。
“新一届中央政府的确提出要搞新型城镇化,但并不是像以往一样,一旦经济增速放缓或出现危机,政府就赶紧出手加大投资,提振经济。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令认为,全国新型城镇化规划预计会是一个“体制变革、结构调整、发展方式转变”的城镇化规划,既没有国家大规模投资的概念,也没有具体指标,就是关于转变城市发展方式、经济结构调整和通过体制改革促进农业人口城镇化的一个发展规划。
不可否认,城镇化蕴含着巨大的投资与消费需求潜力,但只有通过改革才能释放这些“红利”。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为,关键是要推进人口城镇化的制度创新,才能充分释放国内巨大的需求潜力。具体的改革内容包括尽快“让农民工成为历史”、放开城乡二元的户籍限制、统筹推进城乡土地制度一体化、逐步实现城乡统一的人口政策、推进财税体制改革、加快推进农村社区管理体制改革、调整行政区域体制、推进行政体制改革等。
接近发改委的一位人士表示,正是落地政策难以断定,再加上规划涉及诸多制度改革和创新,需要研究和协调的政策和改革措施比较复杂,涉及部委较多,难以形成较为一致的解决方案,现在正是希望尽快就一些难点问题形成共识并找到解决办法。
迟福林认为,把握城镇化带来的历史机遇,需要在转型上取得共识,更需要在改革上取得共识:第一,坚持消费主导,把推进人口城镇化、释放13亿人的消费需求作为最大的经济结构调整;第二,坚持民富优先,使城镇化真正承载起扩大中等收入群体的重要功能,形成以中等收入群体为主的社会结构;第三,坚持绿色增长,推动绿色城镇化;第四,坚持市场主导,调动社会资本力量推进城镇化;第五,加快政府转型,以公共服务为中心转变政府职能,使政府能够有效地履行公共职责。
大城市还是小城镇?
随着全国城镇化率超过50%,中国进入“大城市病”的集中爆发期。中国到底该推进“城市化”还是“城镇化”,这样的路径之争一直就没有停止过。
今年夏天,全国南方多个城市出现历史罕见的持续高温天气,被形容为“烧烤模式”,城镇化过程中“大城市病”问题再度引发关注。除了高温,今年以来频繁发生的雾霾天气,以及近年来类似首都成“首堵”、大雨过后去看海等被人们调侃的现象,无不曝露出大城市的“病症”。
早在改革开放之初,“大城市病”就已经引发人们的担忧。1980年,全国城市规划工作会议时提出“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针,其基本出发点之一,就是为了防止出现“大城市病”。
自上世纪80年代,国家开始鼓励发展小城镇,1998年中央提出“小城镇、大战略”,发展小城镇是主要政策取向。然而,小城镇经过一段时间的快速发展之后出现了动力不足的问题,到十六大则确立了“坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”的方针。
据了解,世界各国的城市发展主要分为两种类型,一种是超大城市和中心城市辐射型为主的集中式“城市化”模式,另一种是以中小城镇主导型为主的分散式“城镇化”模式。
倾向于“城市化”的观点认为,全世界城市发展规律都是从小城镇到大城市,到特大城市,小城镇是逐渐减少,或者围绕着大都市作为卫星城和都市群才能够生存。从这个角度来说,人口集中的方向是逐渐进入大城市。
清华大学教授蔡继明认为,“大城市病”不是“大”惹的祸,世界上同样还有很多大城市、特大城市甚至巨型城市没有“生病”。因此不应轻易谈瘦身,否则容易抹杀一些问题,不利于城镇化健康发展。
主张城镇化路径的人士则更多地考虑到国情,认为仅靠少数大城市,基础设施和政府财力都无法承受如此庞大数量的农民进城。因此,不少人提出“就地城镇化”概念,使农民能够在中小城市和小城镇就近就业。
全国人大财经委副主任委员、经济学家辜胜阻认为,要合理引导资金、劳动力、技术等要素优化配置,充分发挥区域大城市、中心城市的辐射功能,通过产业转移带动相关配套产业和服务业在中小城镇发展,让百姓在中小城市安居乐业,实现农村劳动力就地转移。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为,“城镇化”是目前中央既定政策的提法。但是,大城市也必须要承担农民工进城的公共服务问题。在尊重农民自愿选择的前提下,各类城市都应该积极接纳农民转移,走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。
从目前公开的信息来看,未来新型城镇化发展道路,在很大程度上仍将延续大中小城市和小城镇“协调发展”的思路,并更加注重小城镇建设。近日,住建部等七部委联合印发通知,决定对2004年公布的全国重点镇进行增补调整,并提出了各县(市)至少有1个重点发展镇列为全国重点镇的目标。此举意在适应新型城镇化发展要求,加快重点小城镇建设。
不过,由于中国的城市具有行政级别,低行政级别的中小城市与小城镇无法获得像大城市那样充足的公共资源,成为影响小城镇发展的重要制度障碍。燕京华侨大学校长华生表示,想在哪儿发展小城镇、中小城市,就要把就业、投资、机关摆到哪儿,这样人就跟着去了。国外不讲城镇化,而讲城市化,但美国政府不在大都市,世界上最牛的跨国公司总部都在小城镇上,很多世界著名的大学也都在小城镇。
《经济参考报》记者了解到,目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善的“国家中长期新型城镇化规划”中对与城镇化路径息息相关的城市规模划定标准进行了重新设定。未来我国城市规模划分将打破行政等级限制,根据城市所具备的承载力,人口集聚能力等方面进行认定。
接近发改委人士透露,我国有将近16亿人,却只有658个建成市,而日本虽然占地面积、人口与我国相比相差甚远,却有2000余个建成市。因此,在城市规模划定标准改变后,我国城市数量会大幅提升,1.9万余个小城镇中有很大一部分有望改变成“市”。
行政主导还是市场主导?
在新型城镇化的浪潮下,从国家到地方都在积极进行顶层设计或者制定规划。然而,城镇化是否需要政府强力推动,政府在城镇化中扮演着怎样的角色,各方对于这些问题仍然存在一定的争议。
有分析人士认为,自由迁徙应该是市场的过程,是千百万人试错的过程。城镇化就可以像一个正常的生物演化一样,虽然不断产生问题,但可以不断通过自己变异、进化去适应和解决新问题,不断成长。
然而,在城镇化发展过程中,地方政府还是习惯于靠“有形的手”来强势推进。近几年来,各地频繁出现的“鬼城”、“空城”便是地方政府“大包大揽”造成的后果。记者日前在某省采访时看到 , 由 国 际 城 市 规 划 师 设 计 的 新 城 区 “ 地 广 人稀”,难以聚集起人气。一位陈姓地方官员甚至被当地人调侃为“陈一指”,意思是这位官员用手一指,所指之处就会被拆掉搞建设。
有专家认为,政府独揽城市化进程中的基础性资源配置,垄断城市化的关键性资源,这种“国家城市化”极易超越现实、主观盲动、牺牲农民利益、排斥民间参与,结果将造成极大的资源浪费和社会不公平。
“城市发展离不开政府,但要按照过去的行政区划搞城镇化一定是灾难。”中国改革基金会国民经济研究所所长樊纲在2013中国城镇化高层国际论坛上表示,若是按照现在行政区划发展城镇化最后一定会出现“鬼城”,美国的“鬼城”是一个小村,而中国的是高楼大厦的“鬼城”,因为它不是按照经济规律来办的。
迟福林告诉《经济参考报》记者,中国城镇化进程中,行政力量和经济力量的推动作用都十分重要。面对以往行政主导城镇化的矛盾问题,应在有效发挥行政力量的同时,适应经济社会发展大趋势,走经济主导的城镇化发展之路。
中欧国际工商学院教授许小年认为,城镇化的提高并非来自政府主动的和有意识的推动,而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果。政府的职责一是放松管制,减少干预,促进资源的自由流动,二是公正执法,保障市场自愿交易的顺利进行,三是提供市场供应不足的公共产品与公共服务。
事实上,新一届政府强调要充分发挥市场配置资源的基础性作用,大力减少政府对市场的行政性干预,推进简政放权。分析人士认为,中国必须进一步简政放权,培育更多市场主体积极参与到新型城镇化建设过程中来。
中 国 社 科 院 农 村 发 展 研 究 所 宏 观 室 主 任 党国 英 认 为 , 以 增 强 地 方 自 主 权 为 核 心 全 面 调 整国 家 行 政 管 理 体 制 , 理 顺 中 央 和 地 方 的 关 系 以及 各 级 地 方 之 间 关 系 , 发 挥 城 市 在 社 会 经 济 发展 中 的 核 心 作 用 , 是 城 镇 化 顺 利 推 进 的 重 要 保证。
不过,很多专家也认为,城镇化过程中政府制定规划的作用同样不可或缺。全国政协副主席、台盟中央主席林文漪认为,发达国家城镇化的一个重要教训是大多数城市缺乏总体规划,尤其是不考虑城市地域的资源、环境与生态承载能力,造成了水资源严重短缺和空气极度污染的问题,再回过头来补救,事倍功半。
中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣告诉记者,政府应该统一规划下推进城市化,转移农民,同时对被转移农民原来所在的区域,不管是耕地还是村庄,有比较符合自然条件和 经 济 发 展 规 律 的 安 排 , 不 要 各 部 门 各 唱 各 的戏,不利于城市化,也造成国家财税资源的大量浪费。
林文漪建议,国家应该建立指标体系,核算各 城 市 的 经 济 、 社 会 、 资 源 、 生 态 承 载 力 和 潜力。应制定土地产出率、人均G D P和资源利用率等指标体系,变粗放发展为集约发展,因地制宜地制定规划,使农业转移人口市民化科学、有序、真实、渐进地进行,成为经济增长和可持续发展的主支撑。
