据审计署网站消息,审计署30日发布了《全国政府性债务审计结果》,审计署新闻发言人陈尘肇解读时指出,从我国经济发展水平、政府性债务的现状,以及资产与负债的相互关系看,我国政府性债务风险总体可控。
答问全文如下:
1.记者:为什么要开展此次全国政府性债务审计?
答:近年来,按照国务院部署,审计署多次组织开展了地方政府性债务审计,对加强债务管理和防范风险发挥了积极作用。今年7月,国务院决定由审计署统一组织全国各级审计机关对中央、省、市、县、乡政府性债务进行一次全面审计。通过审计,全面摸清债务底数,客观反映债务情况和债务管理中存在的问题,提出审计建议,有利于科学研判和防控风险,为决策提供参考;有利于建立规范的举债融资机制,完善债务管理制度;有利于提高债务透明度,便于相关部门和社会公众加强政府性债务的监管;有利于促进转变政府职能,深化投融资、财税等体制机制改革,保障经济社会持续健康发展。
在我国经济社会发展的新起点上,在全面深化改革的关键时期,党中央、国务院部署这项工作,全面摸清债务底数,依法如实向社会公开,体现了高度负责、实事求是的态度,表明了我国经济管理和宏观调控政策更加科学,彰显了我国国家治理的新思路。
2. 记者:此次审计的政府性债务范围是什么?与2011年全国地方政府性债务审计相比主要有什么不同?
答:此次审计的政府性债务范围包括政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。与2011年全国地方政府性债务审计相比,主要有以下两个方面的不同:
一是此次审计包括中央、省、市、县、乡五级政府,与2011年审计范围相比,增加了中央和乡镇两级政府。
二是2011年以来,一些地方出现了通过新的主体、新的方式进行融资的情况。比如,有的地方通过融资平台公司之外的国有独资或控股企业、自收自支事业单位进行融资;有的地方通过银行贷款之外的BT(建设—移交)、垫资施工、融资租赁和集资等方式变相举债融资。我们考虑到这些变化,此次审计,在政府负有担保责任的债务中,包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务;在政府可能承担一定救助责任的债务中,包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT、垫资施工、融资租赁和集资等新的举债方式为公益性项目举借,且由非财政资金偿还的债务。
3. 记者:政府性债务资金主要用在哪些方面?发挥了什么作用?
答:我国经济社会处于快速发展阶段,基础设施、民生工程等方面资金缺口较大,仅靠财政资金投入难以满足需要。从审计情况看,我国地方政府债务资金有87%投向了市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域,其余债务资金用于工业、能源等方面。债务资金的投入,为经济社会发展、加快基础设施建设、改善民生和保护生态环境等发挥了重要作用,形成了大量优质资产,产生了较好的经济效益、社会效益和生态效益。
4.记者:近年来有关部门和各级地方政府加强政府性债务管理采取了哪些措施?
答:党中央、国务院高度重视政府性债务问题。2011年以来,国务院有关部门和地方政府积极采取有效措施完善相关制度,化解存量债务,清理规范地方政府融资平台公司等,取得一定成效。
一是政府性债务管理制度逐步完善。2011年以来,国务院有关部门和地方政府出台多项制度,规范和加强政府性债务管理。财政部完善了国债和地方政府债券发行相关管理办法,组织清理规范了地方政府融资平台公司,建立了地方政府性债务统计报告制度,动态监控地方政府性债务情况;金融监管部门加强了对地方政府及融资平台公司的信贷管理,贷款规模得到有效控制。此次审计中,我们了解到省、市、县各级政府共计出台债务举借、偿还、使用和管理等方面管理制度近2800项。
二是债务风险防范措施不断强化。截至2013年6月底,全国有18个省级、156个市级、935个县级建立了债务风险预警制度;有28个省级、254个市级、755个县级建立了偿债准备金制度,准备金余额为3200多亿元。同时,中央和地方政府采取明确偿债责任、建立财政奖补机制等措施化解存量债务,其中通过对公益性乡村历史债务的清理,化解农村义务教育债务900多亿元。
三是地方政府融资平台公司偿债能力有所增强。各地按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的要求,通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式,提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。审计了解到,2012年底省市县融资平台公司与2010年相比,平均每家资产增加13亿元,平均每家利润总额增加480万元,平均资产负债率下降近5个百分点。
5. 记者:如何理解政府性债务的三种类型划分?
答:根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同,结合国际惯例,审计中将“政府性债务”划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务3种类型。其中:政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务,政府及其组成部门是法律意义上的负债主体,属于“政府债务”;政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保,当某个被担保人无力偿还时,政府需承担连带责任的债务;政府可能承担一定救助责任的债务是指债务人为公益性项目举借,由非财政资金偿还,政府不负有法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助的债务。政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务均由债务人以自身收入偿还,正常情况下无需政府承担偿债责任,属“政府或有债务”。由于或有债务属于潜在的义务,是否需要承担具有不确定性,因此,在企业资产负债表中,或有负债也不计入负债总额,仅在报表附注中予以披露。
在理解“政府性债务”的范围时,要注意区分“政府或有债务”与“政府债务”的不同性质,不能将“政府或有债务”和“政府债务”简单相加;同时,政府对两类或有债务的法律责任也有所不同,同样不能将两类或有债务简单相加。在分析负债率、债务率等政府债务风险指标时,不能将两类或有债务余额直接与GDP和综合财力进行比较,否则就会混淆政府对或有债务所负法律责任的不同,得出不恰当的结论。
政府或有债务是否需要政府承担偿还责任、需要承担多少责任,取决于债务人自身的偿还能力,如果债务人自身收入状况良好,政府则不需要承担偿还责任。审计结果显示,2007年以来,全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还的债务本金中,各年度由财政资金实际偿还的比率分别在9.95%-19.13%和4.83%-14.64%之间。2012年底全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务分别为27707亿元和59326.32亿元,按照上述财政资金偿还的最高比例19.13%、14.64%计算,两类政府或有债务中,政府需要承担偿还责任的债务最高分别为5300.35亿元和8685.37亿元。
