南水北调东线一期工程于2013年11月15日—12月10日正式通水。该工程总投资500多亿元,从江苏省扬州市江都区取长江水,通过大运河将水输送到山东,供水范围涉及江苏、安徽、山东3省71个县(市、区),直接受益人口约1亿人。
然而,供水范围内的多位地方政府人士表示,水价问题是南水北调东线一期工程亟待解决的难题。尽管水价并未最后敲定,但初步测算出来的高水价已经在江苏、山东引起了很大反响,让地方政府感到头疼。
多个城市不需要“南水北调”?
据了解,南水北调东线一期工程每年抽江水量为36.01亿立方米,据测算,江苏、山东、安徽3省多年平均供水量分别为19.25亿立方米、13.53亿立方米、3.23亿立方米。
根据国家发改委初步测算,南水北调江苏、山东境内平均水价(俗称“工程水源费”),均高于当地的水源费。山东省南水北调工程建设管理局副局长罗辉表示,要将江水送达用户,还需要建设配套工程和进入城市供水管网工程,并计入相应的供水成本费用。因此终端用户的成本会很高。
南水北调高水价问题已经在一定程度上影响了调水城市的调水量。据悉,在山东上报水利部的2014年调水计划中,仅有济南、枣庄、青岛、潍坊、淄博5个城市上报了调水计划,总计7750万立方米,而按照原定规划,这5个城市承诺多年平均调水总量应为5.12亿立方米。此外,济宁、菏泽、滨州、东营等8个城市原定的多年平均计划调水量总计9.55亿立方米左右,但目前均无调水安排。
对此,罗辉向记者解释了原因所在:一是配套工程的投资及征地问题主要由地方政府负责,而地方受制于财力,建设进度满足不了消纳干线工程水的能力;二是东线工程2002年底开工后,山东连续10多年处于平水年或丰水年,用水需求不很迫切;三是由于调入水比当地水的价格高,消化起来需要动用很多政策资源,因此,南水北调的水有可能会被视为后备战略水源。即便如此,南水北调的高水价还需要做大量的消化工作。由此不难理解,在2013年山东正式调入的3400万立方米长江水中,为何只有1002万立方米成功地抵达淄博市民的家庭了。
据江苏省南水北调办公室副主任张劲松透露,江苏的扬州、淮安、宿迁等7城市已经按原定计划上报了2014年度调水量,但很可能有一部分会调入调蓄水库,因而并不等于新增供水量全部会到达终端用户,另外,从实际情况来看,江苏每年的水情丰枯不一,因而也不是每年都需要19.25亿立方米的新增供水。
南水北调东线江苏水源公司调度信息中心主任吴学春告诉《中国经济周刊》,相比江苏、山东而言,安徽的经济比较弱,同时用水量较少,而且南水北调的一部分水源也来自淮河,所以安徽使用这部分南水北调的水无需交费。
不管用不用水,江苏、山东每年或交10多亿基本水费
南水北调工程水源费按“两部制”方式划分为基本水价和计量水价两部分,基本水价用于运行管理费用和工程基本维护费、工程建设投资还贷等,不管用不用水都需要付费;而计量水价则按补偿基本水价以外的抽水电费、材料费等其他成本、费用的原则核定,计量水价按实际使用缴纳。南水北调的工程水源费将由南水北调的运营管理单位收取。
张劲松告诉《中国经济周刊》,国家发改委根据江苏新增供水量,初步测算南水北调江苏段平均水价为0.41元/立方米,其中基本水价0.18元/立方米、计量水价0.23元/立方米。那么江苏每年必须缴的南水北调的基本水费为3.465亿元,计量水费按实际使用上缴。
这个价格比江苏目前的水资源费要高。根据江苏省水利厅发布的《江苏省水资源公报》,2012年农田灌溉、工业、居民生活分别占该省用水消耗总量的72.9%、5.1%、4.9%,其中农业水资源费暂免征收,工业用水、居民生活用水的水资源费为0.2元/立方米。从水源结构来看也是如此。据资料显示,江苏2012年地表水的水资源费征收标准为0.2元/立方米,地下水的水资源费最低征收标准为0.48元/立方米,整体平均下来要低于0.41元/立方米。
南水北调东线一期工程是江苏省既有的“江水北调工程”扩大规模并向北延伸的升级版,此前江水北调每年抽的水是免水源费的。不过,张劲松表示,不必对“0.41元/立方米”过于敏感。由于江苏农业耗水超过该省总供水量的七成,如果完全按0.41元/立方米征收,会增加农民的负担。为避免这种情况,江苏方面有两个设想,一是将此费用摊到整个江水北调工程供水总量中去;二是更进一步摊薄,将之纳入到江苏全省的用水总量中去。如此,可能每立方米水的工程水源费就几分钱。当然,截至目前,上述设想尚在研究中。
山东省也同样遇到南水北调水价比当地水贵的情况。
罗辉告诉《中国经济周刊》,国家发改委初步测算南水北调山东段平均水价为1.54元/立方米,其中基本水价0.76元/立方米、计量水价0.78元/立方米。按此计算,山东每年必须要上缴的基本水费为10.28亿元,计量水费则按实际使用量缴纳。
2012年的《山东省水资源公报》显示,2012年山东的水资源费标准分别为:地下水0.65元/立方米、地表河库水为0.3元/立方米,黄河水价格更低。“如果按目前南水北调测算的1.54元计算,最后山东到终端用户的平均价格大概在6元,远高于山东地下水、黄河水等用水价格。”罗辉说。
高价水的政府难题
南水北调的高水价已让地方政府为难。而不同城市的难处又不一样。大致可以分为两类,一类是像济宁这样的水资源相对较好的城市,难题是如何消化新增供水;另一类是像济南这样的典型缺水城市,难题是如何降低水价。
济宁市南水北调工程建设管理局局长张君型说:“不缺水的时候水来了,而且是高价水,地方政府的协调工作做起来就很难。”
据张君型介绍,济宁市人均占有水资源量558立方米,超过山东省334立方米的平均水平。济宁严格实行山东省的控水指标,每年用水量在25亿～26亿立方米,主要包括地下水9亿立方米、地表水11亿立方米、黄河水4亿立方米以及矿坑水等。水资源费分别是:地下水0.65元/立方米,地表水0.3元/立方米,黄河水还不到0.1元/立方米。
2014年,济宁市并未向水利部上报调水量。按照规划,济宁市2015年的调水量为4500万立方米,主要是工业用水。其中邹城2000万立方米、济宁高新区800万立方米、曲阜1100万立方米、兖州600万立方米。
在不缺水的情况下,如何消化这4500万立方米长江水,济宁还得想办法。张君型说:“地方政府既然当年有申请调江水的计划,现在就要兑现承诺,要想办法消化。同时要将长江水、黄河水、当地水等实现单一水价,不能一种水一个价格。”
相比之下,济南的情况更为严峻。在山东13个调水城市中,济南属于典型的缺水城市,人均每年用水量仅290立方米,低于山东334立方米的平均水平,在济南市380平方公里的城区面积中,仅有2.6平方公里范围内的河道有水。根据规划,2020年以前济南每年将调入1亿立方米长江水,70%用于工农业生产用水,30%用于生活用水。而要充分满足用水需求并保证良好的生态环境,济南市年用水量要达到20亿立方米左右。
济南市南水北调工程建设管理局副局长赵承忠告诉《中国经济周刊》,从2011年开始,山东对各个城市的用水指标进行了严格管理,济南年用水量不得超过18.01亿立方米的红线。2012年济南市总供水量17.53亿立方米,其中引黄河水6.58亿立方米、地下水6.69亿立方米、地表水3.52亿立方米。
目前济南市水资源费征收标准是:地表水为0.4元/立方米;地下水分城市公共用水及矿坑水两种,分别为0.4元/立方米、0.52元/立方米;黄河水分城市公共用水及农业用水两部分,分别为0.4元/立方米、0.012元/立方米。均低于国家发改委测算的南水北调山东段的基本水价和计量水价。
赵承忠表示,由于南水北调工程是“生命线工程”,长江水并未进入市场,因而政府不能纯粹按市场进行定价,这里存在难点:一是如何协调政府与市场的关系;二是如何将南水北调长江水价格计入济南的水价核算体系,以降低水价。但现在都没有明确。
在罗辉看来,地方政府面临的难题还不仅限于此。他认为,山东几乎所有的调水城市至少面临五大难题:一是本地水、黄河水、长江水等不同来源水价格不一样的难题,没有谁愿意用高价水;二是建设系统以及水利部门“多龙管水”的难题,管理体制不畅通,就无法达到优化资源配置的作用;三是不同区域用水结构不同而导致的水价不统一的难题;四是城市与农村乡镇、发达与不发达地区承受水价能力不一样的难题;五是国家相关政策不明朗地方政府难以执行的难题。
罗辉强调,上述问题不解决,必定会影响南水北调东线工程的调水量,并进而影响整个工程是否能够发挥预期的作用。
地方官员破解高水价的四大建议
采访中,多位受访人士对《中国经济周刊》表示,高水价问题倘若不解决,南水北调东线工程长江水有可能只作为调水城市枯水年份的水源保障,而不是完全纳入当地的常规用水体系。他们认为,由于南水北调工程的战略性、基础性和公益性,中央层面应该承担一部分基本水价费用。
罗辉表示,南水北调工程不是立足于某个行业的水利工程,而是事关整个国家层面的战略,牵涉到整个社会经济可持续发展。在水价问题上,既要按照十八届三中全会提出的让市场在资源配置方面起决定性作用,也要把政府调控有机地结合起来,体现南水北调的战略性、基础性、公益性,政府不能缺位。
由此,他提出四点建议。第一,基本水价由中央、省、地方共同承担,终端用户只承担计量水价的费用。按照计划,南水北调东线一期工程山东每年的新增多年平均供水量为13.53亿立方米,仅基本水价这块每年就需要花费10.28亿元,以后二期工程竣工后随着调水增多相关费用会更高。但国家目前对此尚无明确说法。
第二,建议设置调水缓冲期并实行优惠措施。限于资金及征地压力,山东部分南水北调配套工程尚未竣工,影响了调水计划。同时,山东多年来处于平水年或丰水年,水情较好,目前缺水矛盾不突出,消化南水北调的13.53亿立方米长江水存在客观困难。因而,可以考虑设置缓冲期分步实施调水计划,在缓冲期内实行“基本水价对应基本水量”的优惠政策,亦即在山东承担了基本水价的同时,江苏方面赠与一定的免费水量。此举可以较好地推进现有工程的进展,也避免了调入水源的闲置,无形之中将水价降下来了,解决了地方政府的难题。至于江苏方面的亏损,可以由国家进行补偿。
第三,建议推行区域综合水价。既然老百姓水龙头一拧开就可能既有当地水、黄河水,也有淮河水、长江水,是“混合水”,而当地水最便宜,黄河水次之,长江水最贵,那么就应该快刀斩乱麻,执行统一的区域综合水价。同时,推行区域综合水价必须考虑到各地发展不均衡以及城乡差别带来的不同水价的承受能力,综合考虑以市或县为区域单位。
第四,由水务局统一管理,实现水务一体化。现行的管理体制中,城建部门管理城市的自来水和地下水采集系统,而水利部门管理黄河、长江、淮河和当地水利工程等水源系统,应该将这种“多龙管水”变为“一龙管水”,对水资源实行统一管理、统一调度、统一配置,达到优化资源配置的可持续发展的目的。
罗辉说,这四点建议的目的,就是尽快发挥东线工程的作用,让长江水成为基本用水。
