继中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”之后,中央一号文件再次明确,在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权。
农地所有权、承包权、经营权“三权分离”的格局逐渐清晰。国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆向本刊记者表示:“这是我国农地产权制度的重大理论创新。”
完善农地产权制度
农地产权包含占有、使用、收益、处分四大权能,改革开放之后,这四大权能开始在集体所有权与农户承包经营权之间进行新的分割。“总的趋势是收缩前者的权能、扩张后者的权能,农地的各项权能不断由集体让渡给承包户。”叶兴庆说。
这种所有权与承包经营权两权分离的产权安排取得了巨大成就。1984年与1978年相比,全国粮食产量提高了34%、农民人均纯收入提高了166%。改革极大地调动了农民生产积极性,解放和发展了农村生产力。
如今,农地产权制度面临新的重大调整,即承包经营权进一步分离为相对独立的承包权和经营权,从而形成所有权、承包权、经营权“三权分离”的格局。
实际上,承包权与经营权相分离的趋势早已出现,且形成了相当规模。数据显示,目前农民承包土地的经营权流转面积超过了承包总面积的1/4。但规范的制度设计落在了现实的后面,农地产权中四大权能以及由此派生出的诸多权能,还没有在这三权之间尤其是承包权与经营权之间明确地界定,这带来一系列问题。
因此,2013年7月,习近平总书记在湖北调研时强调,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。现在,中央对这一问题有了明确说法,标志着农地产权制度的进一步完善。
“三权分离”新格局
在“三权分离”的新格局下,如何界定所有权、承包权、经营权各自的权能,成为社会关注的焦点和新的农地产权制度的关键。
叶兴庆说,“落实集体所有权”就是要在农地确权、登记、颁证的基础上,尊重集体经济组织在占有、处分方面的权能,发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在促进土地适度规模经营方面的桥梁作用。
“承包权”方面,农业部产业政策与法规司司长张红宇表示,在承包权与经营权相分离的情况下,承包权主要体现在承包主体通过让渡经营权而获得财产收益,在土地被征用以及退出后获得财产补偿,以及未来对承包土地的继承权等。
对于新分离出来的“经营权”,目前十分明确的是,将赋予它十八届三中全会对农地新增的两项权能:抵押权和担保权。
“经营权是从承包经营权中分离出来的一种相对独立的权利,需要在承包权与经营权之间审慎分割农地的占有、使用、收益、处分权能,既不能引发承包权利人的不满,又要体现对经营权利人的保护。”叶兴庆说。
专家们表示,尽管“三权分离”的框架已经明确,但仍需在此基础上进一步对农地产权做细化和界定,以使其符合地方实际和农业现代化的需要。
适应发展的必然选择
“三权分离”,构建农地产权新格局,是新时期农业现代化的必然选择。
长期以来,农地产权制度不完善,对我国农业现代化、城镇化等带来极大制约。比如,随着农村劳动力逐步向外转移,农地的经营规模逐渐扩大,并出现了合作社、家庭农场主、大户甚至工商企业等新的经营主体,他们对流转的土地拥有哪些权利?由于难以有明确的答案,新型经营主体和农户都存在顾虑:前者担心投资白费,后者担心失地风险。
又比如,发展现代农业需要庞大的资金支持,但农业经营者最大的资产——土地却在多数时候无法抵押融资,因为承包地很大程度上不仅是农民最重要的生产资料,还承担着提供基本生活保障的任务,进行抵押融资后经营者一旦无力偿还,农民会否失去生活来源,金融机构又如何主张权利,成为农地抵押试点难有实质性突破的关键症结。
类似问题在承包权与经营权相分离的产权制度下,有望得到较好的解决。农户流转出去的是经营权,经营者用于抵押、担保的也是经营权,承包权始终在农户手里,最大限度地保障了农民的土地权益;同时由于经营权相对独立,为其在更大范围内流转和更高效配置提供了便利,也有助于拓展其权能空间,从而促进农业现代化发展。
