强化农业支持保护政策。提高小麦、稻谷最低收购价格,继续执行玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。探索建立农产品目标价格制度,市场价格过低时对生产者进行补贴,过高时对低收入消费者进行补贴。
农业新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。……不管财力多么紧张,都要确保农业投入只增不减。
—国务院总理李克强在2014年政府工作报告中提出
农产品定价机制大调整的序幕已经拉开。今年中央一号文件提出,坚持市场定价原则,探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革,逐步建立农产品目标价格制度;春节后,国家发改委再次强调了这一改革方向,表示2014年将选择部分品种和地区先行开展试点。
发挥市场的决定性作用
2004年,为保护种粮农民利益,我国开始对稻谷和小麦实施最低收购价政策;2008年,针对部分农产品价格下跌和卖难的问题,国家又开始对玉米、大豆、油菜籽等实施临时收储措施。目前,以最低收购价和临时收储为主的价格支持政策,已成为我国补贴支持农业的基础性措施。
国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强对记者表示,这些举措在保护农民利益、调动农民生产积极性、保障国家粮食安全等方面发挥了十分重要的作用,但弊端也逐渐凸显。其中最为人诟病的是,政策导致农产品市场扭曲日益严重。
由于国家政策性收购掌握的粮源在市场上处于支配地位,使相关农产品价格基本由托市调控政策决定。“粮食等农产品价格形成机制及市场价格信号被人为扭曲,改变了各类主体的市场预期和经营行为。”程国强说,这一状况若长期持续,将可能出现一些人们不想见到的结果。
这些结果包括,农产品种植结构失衡、农业上下游和相关产业受损、农产品市场更加敏感脆弱、进口压力激增等,甚至有的农民不再关注市场变化,一旦出现销售困难或价格下滑等问题,即寻求政策保护、追问政府责任,进而衍生社会稳定等问题。
改革势在必行。党的十八届三中全会提出,使市场在资源配置中起决定性作用;凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。农产品价格也在此列。
政府并非放手不管
需要指出的是,农产品价格形成更多地由市场决定,并不是说政府放手不管。中央提出的建立农产品目标价格制度,就是要在市场决定价格的同时,更好地发挥政府的作用。
所谓目标价格制度,是指政府预先确定农产品目标价格,农民按市场价格随行就市销售。在市场价格过高时补贴低收入消费者,在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者,保证农民收益。“这就把发挥市场的决定性作用和强化对农业的支持保护很好地结合起来。”国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆对记者说。
实际上,由于农业具有基础性、弱质性、外部性和多功能性等特点,政府对农业生产的支持和保护必不可少,这是世界惯例,只是在具体措施上,“应尽量选择符合WTO农业规则、干预扭曲程度小、市场化导向的支持补贴政策”,程国强说。
当前,政府支持应主要体现在保障农民务农收益、提高生产者的积极性上,比如在制定目标价格时,基本原则是要补偿农产品生产成本,使农民获得基本收益。
另外,尽管未来农产品价格会更多地随行就市,但政府有防止市场出现较大波动的责任。今年中央一号文件明确提出,要综合运用储备吞吐、进出口调节等手段,合理确定不同农产品价格波动调控区间,保障重要农产品市场基本稳定。
先行试点,逐步推开
由于农产品价格对农业生产和农民收入影响巨大,相关改革将逐步推进。中央决定,2014年启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点,探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点;同时继续执行稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。
“政府的托市收购价格或者临时收储价格,已经明显超出国际市场价格的品种,要先改革”,叶兴庆说,有的农产品进口到我国后,加上运费和关税,价格还要比我们的产品低,这时如果继续维持一个比较高的政府干预性收购价格,不仅对市场带来很大的扰乱,甚至会把进口产品都收到我们的储备库里去。
程国强也认为,从我国目前的实际看,大豆等农产品国内供需缺口较大,进口依赖严重,对外开放度高,现行临时收储措施的托市保价效果非常有限,难以有效保护农民利益,因此比较适合作为试点品种先行推进改革。
尽管改革的方向已经明确,但专家们指出,具体工作将更加繁重而复杂,包括制订实施方案、确定目标价格、核定差价和数额、发放补贴资金等,这些方面都将直接影响改革的成效和进度,需要在试点中探索完善。此外,程国强指出,目标价格补贴制度仍属于WTO农业规则中不可免除的“黄箱”政策,需要通过试点向农产品目标价格保险制度过渡。
