日前发布的 《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》(以下简称《规划》)成为各界关注的焦点。这是新的经济增长机会,但由于新型城镇化建设短期仍不能摆脱地方融资模式,地方基础设施建设更将成为投资的重点,这也引发了对地方债规模的担忧。
在城镇化发展拉动经济发展的同时,该如何防控和化解地方债风险,各界也都在做出积极的探索。
昨日(3月18日),北京大学光华管理学院教授刘俏对《每日经济新闻》记者表示,地方政府需要改变其投资行为模式,解决在投资过程中盛行的道德风险和预算软约束问题;地方政府需要“地方政府金融”这样一种新金融业态的服务,政府信用评级需被提上议程。
城镇化进程影响地方债/
《规划》要求城镇化健康有序发展,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
盘古智库城镇化首席研究员易鹏认为,这意味着城镇化增加的人口速度要超过常住人口的增长速度,未来基本公共服务和基础设施建设支出将大幅增加。
他向《每日经济新闻》记者表示,虽然我国东中西部城市有所不同,但平均来看,农业人口市民化人均成本10万元是需要的,所以,为实现上述目标,至少要增加10万亿元用于基础设施建设和基本公共服务建设。
仅此一项便需要增加10万亿元的投资。刘俏表示,在城镇化题材下,地方基础设施更将成为投资的重点,可以想象政府投资的规模还会大幅扩张,这增加了未来地方政府债务规模攀升的可能性。
同时,据国家开发银行预计,未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。面对如此大的资金需求,若采用先前的土地财政模式无疑会引发地方债务规模的继续扩大。
对于防控地方债风险,十八届三中全会明确提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。
今年全国“两会”上,政府工作报告也将其囊括,提出要把地方政府性债务纳入预算管理,推行政府综合财务报告制度。
全国人大代表、北京大学光华管理学院院长蔡洪滨参与了这套信用评级体系的设计。
蔡洪斌表示,有必要加强人大在地方政府举债过程中的监督审核作用,通过地方政府财政金融动态分析系统和信用评级体系,科学评估借债的合理性,在事后审计基础上,加上事前审核,有效遏制地方政府债务扩张。
地方政府信用评级待破题/
落实到细节上,刘俏认为可以采用“地方政府金融”框架有效防控地方政府债务,优化地方政府行为模式。
“地方政府金融”的本质就是将地方政府看成企业,为其编制地方政府资产负债表和财政收入支出表。通过对资产负债情况、财政收入情况、总体经济情况和潜在风险因素的分析,提供一系列债务管理方面的量化指标,并对地方政府进行信用评级。
财政部部长楼继伟曾指出,为加强政府债务管理、防范和化解财政风险,按照十八届三中全会通过的《决定》精神,应建立在地方政府信用评级基础上的地方发债管理体制。
“这个编制过程我们讲究一个前瞻看法,不是对历史资产负债情况做一个描述,是对地方政府未来经济和宏观的经济变化,财政和金融综合考虑之后,做出前瞻性判断。”刘俏解释说。
据《每日经济新闻》记者了解,“地方政府金融”已经在全国7个城市试点,并取得了一定的效果。
该框架第一个试点是在中国南方某地级市,编制了该市从2008年至2017年的资产负债表和财政收入支出表。通过对报表及其他信息的综合分析,给出了该市A+的信用评级。具体的做法上,刘俏表示,这套框架对该市经济发展的有利因素和不利因素进行了分析,对该市未来债务管理提供了一个预警和监控体系。“我们同时建议该市将信用评级纳入地方政府的考核指标体系,改变‘只借不还’的行为模式。”
“信用评级制度可以有效地规范地方政府投资融资,避免短期行为。清晰、透明的地方资产负债和财政收入支出信息及地方政府信用评级,有利于完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。”刘俏说。
(实习生周程程对本文亦有贡献)
