如何提高财政涉企专项资金的使用效率是专项转移支付改革的一大难题。《经济参考报》记者日前赴山东省潍坊市采访发现,近年来该市大胆整合财政专项资金,通过股权、债权等方式运作,撬动金融和社会资本一起扶持实体经济,有效克服传统专项资金碎片化、使用效率低下等弊端。
低效专项倒逼改革
一直以来,各级用于产业发展的专项资金主要以无偿补助、贴息等使用方式为主,由于在管理体制机制方面存在一些问题,饱受诟病。
记者采访了解到,由于资金分配、使用由相关部门掌握,利益格局逐渐固化。据基层同志反映,很多专项一旦设立就很难取消,如计划经济条件下设立的菜篮子基金以及部分价格补贴等,不符合市场经济条件下的政府定位,缺乏可操作性、使用效率低下。
同一领域项目资金多头管理,则导致资金分配不均衡。潍坊市财政局副局长刘锡田说,如在产业发展扶持上,各级经济主管部门均设有专项资金,彼此之间缺乏沟通和统一规划,导致项目选择畸轻畸重,带来一些行业产能过剩和资源浪费。而迫切需要扶持的基础科研、公共技术研发平台搭建等外部性强的领域,缺乏必要的增量投入。
同时,直接补助市场主体效率低、效果差,对企业家形成“负激励”效应,使得最善于创新的企业家很多由研发、开拓市场转向“跑部钱进”、投机钻营。潍坊大洋公司董事长李祥启说,以往财政资金更多是靠“人脉”去争取,尽管看似低成本的无偿使用,但争取太难、用着太累。
为解决这些问题,2012年以来,潍坊市创新财政专项资金管理思路,取消对企业点对点的无偿支持,统筹整合使用产业类专项资金,设立“蓝色产业基金”,依托组建的潍坊市金融控股集团进行专业运营。
潍坊市财政局局长田民利说,改革后财政专项资金在使用方向上,退出一般性竞争领域,将有限资金嵌入到公共服务平台、基础产业、创新创业等凸显公共财政导向的关键节点。在使用方式上,综合运用股权、债权、夹层基金投入等金融手段为主的财政支持机制,撬动金融和社会资本进入,放大财政资金使用效益。
“很多专项资金无偿补给企业,看起来有一些条件,实际上随意性很大,效果也不好。”财政部财科所副所长刘尚希说,采取建立基金等市场化运作方式管理资金,符合市场经济规律和公共财政改革方向,有助于提高资金的使用效率。
渐进切断利益链条
整合专项资金无异于给各部门割肉,潍坊市之所以能推动这一改革,与其渐进式的改革步骤有关。目前,该市仅对市本级专项资金动刀,初期采取“增量全部整合、存量部分整合”的渐进改革方式,并在一定程度上保持原有资金使用领域和主管部门决策权,从而最大限度减少改革阻力。
在整合增量资金方面,潍坊市对2011年以前的专项资金,除科技类资金全部整合外,其他仍按原渠道原方式管理;对2012年以后新增的文化、科技、教育、农业等专项资金一律切出,并整合历年市级财政结转结余资金,设立了规模7.5亿元的“蓝色产业基金”,由金融控股集团进行专业化管理运作,并力争两年之内将基金规模扩充到20亿元。
在项目选择上,政府部门继续参与决策管理。记者了解到,在遴选扶持项目过程中,潍坊市充分利用政府、市场两类主体掌握的信息优势,由主管部门建立备选项目库,优先从推荐扶持项目,再由金融控股集团委托专业团队进行评估决策,得到了部门的理解与支持。目前已实施的38个扶持项目中,来源于主管部门推荐的有23个,占60%。
此外,潍坊市坚持不改变专项资金使用领域。运作过程中通过建立的文化、科技、教育、农业等专业子公司,仍将切出的专项资金投入原使用领域,但在使用方式上,改为股权、债权投资为主,提升资金使用效益。如,从教育专项资金中划拨5000万元注入教育投资子公司,通过夹层基金方式参股民办学校,带动金融、社会资本投入1.2亿元,大大缓解了民办学校改制扩建资金制约。
刘尚希认为,当前财政专项资金整合最大难点是如何破除和平衡部门利益。潍坊市从整合本级财政专项资金增量入手,敢于从自身利益开刀,渐进切断资金设立、项目管理和工作部门之间的利益链条,最大限度地减少改革的压力和阻力。
借力资本市场主体
专项资金从无偿使用到市场化运作后,如何确保财政资金的投入效果?田民利认为,尽管是财政资金,但政府不能“包打天下”,必须借重市场力量全面参与决策、投资和监督,才能提高资金使用效益。
一是引导市场决策机制。《经济参考报》记者了解到,在投资决策中,金融控股集团先对部门推荐项目进行初步筛选,再委托基金、银行等专业合作机构独立进行调查和风险评估,提高投资决策的科学性。
从事立体车库、自动泊车设备等生产的潍坊大洋公司近几年发展势头良好,但银行授信额度跟不上企业发展。为此,金融控股集团向其提供了2000万元股权融资,并带动8000多万元的商业资本和5000多万元的银行授信进入,帮助该公司两年内从产值几千万的小型企业发展成为国内同行业的龙头企业。
刘锡田认为,政府敢投入的前提是借助金融合作机构提供的专业翔实的企业数据信息,对项目的经济和社会效益进行了充分的判断和价值评估。
二是构建市场投入和退出机制。蓝色产业基金运作中不以盈利为目的,给予合作机构优先获利权力,最大限度撬动金融和社会资本投入实体经济。对市场主体不愿单独进入的高成长、高风险创新创业项目,以及社会效益高、投资效益低的准公共服务项目,财政基金优先承担风险,带动市场主体投入。
同时,为更好体现财政资金的引导和杠杆作用,潍坊市提出财政基金持有股权一般不超2年,然后以股权转让方式实现基金滚动投入,支持更多项目发展。据了解,通过一年多运作,潍坊财政已滚动投入引导资金12亿元,目标期内可撬动金融和社会资本41亿元。
山东金宝集团执行总经理田玉川说,政府不可能对每个项目投入几千万,但财政资金进入后,会吸引更多的商业资本进入,这是对企业巨大的无形支持。而社会资本的进入又对资金使用效益进行“全过程、无缝隙”监督管理,最大限度确保资金保值增值。
山东省财政厅厅长于国安认为,相对于不少专项资金分散碎片化的投入模式,潍坊的改革探索在解决财政资金分配的公平性、放大财政资金使用效率以及减少项目寻租等方面,均能起到较好效果。
不过,一些专家也建议,随着财税体制改革的不断深化,改革应逐步涉入“深水区”。按照政府职能定位,很大一部分专项资金应直接撤销,用于增加民生投入;需保留的政策性专项资金,用途相近的也应大力整合,统筹使用,并在更多领域推行市场化运作,从管理改革中挖潜,提高资金使用绩效。
