新华社发 赵乃育作
5月下旬,财政部发布通知,经国务院批准,2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等10省市将试点地方政府债券自发自还。针对备受关注的地方政府债务问题,试点对于建立规范的地方政府举债融资机制有何意义?如何做到风险可控?就此,记者采访了有关专家。
地方债“野蛮生长”,试点有望“破冰”
实际上,关于是否允许地方政府举债的争论在市场中长期存在,焦点就在于风险防范。
2007年之后,是地方债规模极速膨胀的时期,地方债从不足5万亿元跃升至2013年末的17.89万亿元。地方政府出于政绩的冲动,盲目大肆举债,并且“管借不管还”的现象,在局部区域大量存在。“地方债恣意生长的膨胀趋势引人担忧。今年,约有2.4万亿元地方债到期。随着还债期限的逼近,目前无论哪一级地方政府,集中还款风险都是一触即发。”国家信息中心经济预测部主任祝宝良表示。
“而本次试点办法的出台,将从一定程度上缓解地方融资平台的风险,把债务后延,稳定经济增长。”财政部财科所副所长白景明告诉记者,《2014年地方政府债券自发自还试点办法》明确,自发自还试点地区要在国务院批准的发债规模限额内,自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。“地方政府债券自发自还,有利于地方政府根据本地区实际情况募集资金,并做出偿债规划和安排。”白景明指出,少了中央财政的“保驾”,地方政府成为债券的真正债务人,资金的责任主体和使用主体更加明确。“这也意味着,地方政府在获得更大自主权的同时,也要相应地承担更多的责任。”白景明说。
祝宝良则认为,试点可以缓解融资平台政企不分造成的融资成本高企和期限错配,化解债务风险。
控制风险,纳入预算管理
“当前,我国正处于城镇化加快和基础设施建设的高峰期,资金需求很大。在确保风险可控的情况下,地方政府适当举债筹措资金是合理的。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示。
“地方债的改革,对于当前中国的经济改革有非常积极的意义。”白景明指出,由于GDP增速放缓,各地方的财政收入增长不容乐观,要帮助地方摆脱“钱紧”的窘境和对土地财政的依赖,地方债肩负的责任重大。“毫无疑问,试点将有助于各试点地方的基础设施建设,但须防范可能产生的风险。”白景明说,试点办法对发行规模、期限结构、利率水平都有严格的规定,这在相当程度上降低了发债的风险。
王雍君指出,从今年的预算报告,到日前国务院批转的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》,都释放出一个明确的信号:进一步深化地方管理体制改革。其中一个主要内容,是对地方政府债务实行限额控制,分类纳入预算管理。对此,《试点办法》第三条明确规定,试点地区发行政府债券实行年度发行额管理,2014年度发债规模限额当年有效,不得结转下年。“制度健全、信息披露充分,投资者在购买债券时就有了参考依据,这些举措相当于开明渠、堵暗道,有利于有效控制地方债务规模和风险,推进地方政府信息公开。”王雍君认为,通过地方政府来举债,而不是通过融资平台举债,这是将地方政府债务分类纳入预算的开端。
走向透明和市场化
为化解政府融资平台风险,中央早已开始探索地方政府发债之路。
2009年,中央决定由财政部代地方政府发行2000亿元的地方政府债券。2011年,中央试点四省市自行发债,2013年则扩大到六省市。不过,此前地方政府试点自行发债,均由财政部代办还本付息,但今年试点的10省市则强调自发自还,即试点地区在国务院批准的发债规模限额内,自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金,并引入市场信用评级。
“自发自还意味着地方财政与中央财政进行了切割。此前无论是地方平台模式,还是中央代发地方债,地方政府债务都隐含了中央信用。”白景明认为,“最后兜底人”的消失,会迫使地方政府进行审慎的债务扩张,防止债务失控。复旦大学中国经济研究中心主任张军认为,地方政府自主发债的最大好处是走向透明,建立自我约束的融资体制,这对中国资本市场也是一大利好。白景明认为,这次类似西方市政债的“自发自还”型地方债,充分表现出中央的财政政策,尤其在地方债改革上“疏堵结合”的思路。
“改革的目的,一方面在于把地方的隐形债务逐步地显性化,减少地方政府通过隐形担保产生的一系列不规范融资的风险;另一方面,从成熟的市政债市场的经验来看,成熟的信用评级市场对于规范政府债权性融资行为比中央政府的直接监督和管理更加有效。”白景明指出。
