中国经济网北京5月22日讯（记者宋雅静）21日，两大服务于地方投资建设的重量级文件出台，2014年十省市试点地方债自发自还，同时首批80个鼓励社会投资示范项目公布。这两大政策都服务于地方融资，地方债自发自还打开发债“正门”，地方亦可以用PPP手段缓解债务压力及风险。两大政策同天出台传递出中央缓解地方融资压力的积极信号。据中国经济网记者了解，多省区已着手政策落地，广东21日同时公布2014年自发自还债券148亿元。
额度和规模具有局限性发力尚微
打开“正门”意义更显重要
5月21日。财政部发布关于印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(以下简称《办法》)的通知，允许上海、浙江、广东、江苏、山东、北京、青岛等十省市试点地方政府债券自发自还。《办法》中最突出的是强调按照市场化原则发行政府债券，“自发自还”成为万众瞩目的焦点，地方政府发债终于可以脱离财政部“父爱式”代办偿还的襁褓。
制图：宋雅静
值得注意的是，文件中规定，自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。财政部财科所副所长表示，此次自发自还试点，并非完全的自主发债，实际是自行发债的升级版。不同之处在于，自行发债虽允许地方自己组织发行，但还是中央财政代为还本付息，再从地方扣除还债本息；而自发自还则强调地方要自行还本付息。此次纳入试点的上海财政局相关人士也表示，自发自还离自主发债还有距离。
我国从2009年开始发行地方政府债券。2009年和2010年，所有地方政府债券都是财政部代理发行的。2011年10月，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府率先试点自行发债，但必须在国务院批准的规模限额内，由财政部代办还本付息。2013年，试点范围进一步扩大至山东省和江苏省。
所谓“自主发债”，专家指出，理论上应满足“项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负”的要求。目前看，自发自还试点地区在发债额度、期限等方面都受到严格限制。从去年已经纳入试点的地方来看，由于发债规模受限制，效果还不明显，但意义尤为重大。国务院总理李克强在今年全国两会上答记者问时表示，对于地方债要采取逐步纳入预算管理，开正门、堵偏门，规范融资平台等措施。《办法》最突出的是强调按照市场化原则发行政府债券，“自发自还”真正为地方债打开了“正门”。
民众聚焦：“自发自还” 地方政府没有能力偿债怎么办？
地域不同发债境遇亦有差
“自发自还”因没有中央财政兜底，因此偿债风险备受关注。
中国政法大学教授李曙光表示，“要理顺中央和地方政府的权力、义务、责任关系，对发行主体也就是地方政府的行政长官要有问责制，避免‘击鼓传花’、前任借钱后人赖账等恶性循环，对发债规模、用途、期限、程序、偿还资金来源、发债项目本身等都要有监督措施，否则后患无穷”。
中国经济网记者在《办法》中亦发现，在推进自发自还试点的同时，此次中央更完善了对地方债务的管理体制。如对地方发债的规模、期限、发行方式、定价、信用评级、信息披露、兑付等有一整套清楚的规定，是对地方发债的全面规范。
5月20日，国务院批转国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中指出，要开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。剥离融资平台公司政府融资职能，并对债务进行分类管理，短期内并不容易实现。
中国经济网记者还注意到，地域不同发债境遇亦有差。渤海证券研究报告指出，按照债务风险静态水平、债务的可偿付性、债务偿付的稳定性综合分析，区域债务风险较低的前5个地区分别是黑龙江、山西、新疆、河南、甘肃和宁夏，风险较高的前5个地区分别为北京、重庆、上海、吉林、河北和四川。不可否认，沿海省份经济、财政状况相对较好，市场认可度高，其经验复制到欠发达省份未必适用。虽然各地对于自主发债积极性比较高，但发行债券，也需要直面市场风险。
同时自主发债还要求政府预算会计采用权责发生制，这就包括资产负债表的制定等。这个任务恐怕不光是财政部门一家之力，还涉及各个方面。由于目前多数地方政府财务报表落后，对市场而言，就很难判断地方政府的实力。对于地方政府有多少土地资产、原有借贷规模，大都没有资产负债表来体现，这不是一个财政赤字能解决的。
借道PPP缓解债务压力
地方政府的强烈“渴望”
地方债“自发自还”试点出台同天，首批80个鼓励社会投资示范项目公布同时出台。这两大政策都服务于地方融资，地方政府可以用PPP即公私合作模式缓解地方债的发行压力及风险。
有关报道称，从2013年开始PPP进入了一个新时代，在未来五到十年内将会有大量PPP项目涌现。黑龙江哈尔滨、河南洛阳、江苏泰州、湖南株洲等地都在积极开展政府官员培训，建立投资引导基金，建立地方项目库。其中哈尔滨和洛阳作为财政部试点城市已经率先启动了个别PPP项目。另一方面，多地省级财政部门正在谋划成立PPP项目统一管理机构，而浙江省有望成为首个设立PPP中心的省份。
无论是地方自发自还债务，或是借力PPP，都体现了中央及地方政府稳定经济发展的决心。回顾一季度全国经济形势，除了外贸不振、资源大省萎靡外，经济增速下滑的另一大原因便是固定资产投资增速的减缓，而这又与房地产形势严峻有较大的关联。而新型城镇化，无疑是我们面临的新机遇，在高达40万亿元的融资规模预期下，这些融资手段能否起到重大作用，中国经济网将继续密切关注。
（责任编辑：石兰）
