绝大部分地方政府性债务资金没有纳入预算,缺乏规范监督与约束,风险不容忽视。而信用评级是促进地方政府债务信用化管理的有效手段——
谁来给政府信用打分?
市场经济条件下,谁来给政府信用“打分”?此次,地方债券发行首次引入信用评级,被认为是一项重大突破,但亦有难题待解。
地方债缘何“压力山大”?
目前,地方债务风险成了各方关注的焦点。一些学者“忧心忡忡”,直言中国地方债严重透支、不可持续。
审计署发布的审计报告称,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务10.8万亿元,从未来偿债年度看,2014年、2015年到期的政府负有偿还责任债务分别占21.89%和17.06%。由此推算,今明两年将有4.2万亿元地方债到期。
其实,市场经济环境下,不必“谈债色变”。在成熟的市场经济国家,政府负债运作是普遍现象,有些国家的负债率还相对较高。比如,2012年美国负债率为106.5%,日本为237.9%。
“但政府负债不能随心所欲,它有一个前提,即这些债务是正当、规范和可控的。”财政部财科所副所长白景明认为,尽管政府性债务资金大多用于基础设施建设等方面,作用明显;但短期内政府的偿债和化解债务压力,亦格外凸显,堪称“压力山大”。
“地方政府举债融资不规范,多头举债,举借主体多达15.4万家,涉及省、市、县、乡各级政府机关、事业单位、融资平台公司和一些国有企业;举债方式过多过滥,包括银行贷款、企业债券、中期票据等30余种,为规避监管,已经从信贷转向非信贷,从银行表内转向表外,从显性转向隐性。”财政部副部长王保安如是说。
王保安称,绝大部分地方政府性债务资金没有纳入预算,缺乏规范的监督与约束,局部风险不容忽视。
贴信用标签用意何在?
美联储数据显示,1970—2011年间,经穆迪信用评级公司评级的市政债违约事件只有71件,而未评级的违约事件达2571件。由此可见,信用评级是促进地方政府债务信用化管理极为有效的手段。
在市场经济条件下,政府作为市场消费主体之一,理应同公民、企业一道遵守社会信用原则。而当下,政府信用到底如何,并没有科学的评价办法,公众也一无所知。
根据财政部日前出台的地方债“自发自还”试点指导意见,今后地方政府举债将被贴上“三等九级”的信用标签,标示符号分别为:AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C。
此次,广东的评级报告由上海新世纪资信评估投资服务有限公司发布,该报告给出的2014年广东省政府债券信用等级是AAA。该等级的含义是:“偿还债务的能力极强,基本不受不利经济环境的影响,违约风险极低。”白景明认为,由第三方出具地方政府债评级报告,实际上是让市场来约束政府发债。
有专家估计,中国大约还有10年的政府债务扩张期。对此,不少业内人士认为,解决地方债务问题的治本之策,还在于打破“上级政府隐性担保”,中央和地方权责法制化。
评级“独立”怎么保证?
2011年,标准普尔公司把美国主权信用评级从顶级的AAA级下调至AA+级。一家美国公司将美国政府的主权信用级别进行降级,体现了作为权威信用评级机构的独立性,这是国际著名信用评级公司赢得公信力的例证之一。
有业内人士发问:我国的信用评级机构能不能表现出这样的独立性?
“在评级市场,评级机构一直是弱势一方,地方政府很强势。”国内一家评级机构的负责人指出,评级过程中,很少有地方政府愿意主动公开完整详细的财政数据,对地方融资平台的评级也存在“虚高”。
此次,财政部要求,试点地区财政部门“不得以任何形式干预评级机构的公正评级”,并须从国内具备资质的评级机构中依法竞争择优选择一家信用评级机构,签署信用评级协议。
“对于评级机构等中介机构而言,需要从法律上明确其责任和权利。但现在最缺的,是一个标准化的模板,比如类似IPO融资所需要的信息披露式。”在中央财经大学财经研究院院长王雍君看来,如果政府发布类似IPO的工作报告,首先需要财务报告的标准化,以及完善的资产估值、政府会计准则等。
王雍君表示,组建评级机构对地方政府进行信用评级,要面临的问题还很多,如机构性质、经费来源、运行方式等,更不用说来自地方政府的“阻力”。“但是,如果能对一些地方政府如脱缰野马般的政绩冲动和市场干预构成有效监督,促进地方领导干部对政府信用真正负起责任,为市场经济夯实信用基础,又何妨一试?”
