专家建言“上海城乡统筹发展”:未来潜力在郊区,应培育若干次中心城市
“上海900万外来人口过半住城郊 郊区既要精明发展又要精明收缩”
中国的城市化与美国的高科技发展将被认为是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。上海未来的发展中,如何实现从土地城镇化到人的城镇化?又如何实现城乡统筹发展?
在昨天举行的“上海2040战略专题——新型城镇化背景下的城乡统筹发展”研讨会上,有关专家表示,上海未来的潜力地区是在郊区新城、新市镇,并从上海市域周边的江浙两省整个区域来考虑新一轮的规划。
未来潜力在郊区新城
经历了多年的高速发展后,上海、北京、广州等大城市吸引的外来人口也越来越多。有统计显示,在全国8600万跨省流动的务工人员当中,上海占了900万,是全国吸引务工人员和流动人口最大的一个城市。
中国城市规划设计研究院院长李晓江介绍,8600万的跨省流动人口,实际上60%以上集中在19个城市。他表示,外来务工人员如何市民化,对这19个城市来讲,是非常巨大的一个社会问题,也是一个经济和财政问题。而短期内解决,几乎是不可能的。
同时,外来务工人员迁移选择多元化特征明显。选择居住在农村,在城市就业,或者在城市和农村之间双栖的居住模式,城里有房,村里有家。这也与大城市门槛越来越高、生活成本居高不下有一定关系。
李晓江认为,人口规模是阶段性的问题。他举例说,东京2000万人口的时候是最糟的,但是3500万人口的时候又很好。实际是一个治理能力的问题,治理能力达到这个水平的时候,是可以治理一个超大城市的。但是达不到的时候,只能控制。但他也提醒,“控制外来人口,是大城市,包括上海、北京越来越强烈的一个愿望。但是反过来,沿海地区的大城市也恰恰因为吸引了大量的外来人口,才让老龄化问题显得不那么突出。”
在人口和土地资源紧约束的背景下,李晓江认为上海新一轮城乡统筹发展中,需要进行区域功能格局的调整。在建设用地零增长的条件下,上海应该从区域层面寻找未来发展的潜力地区,调整功能布局,上海未来的潜力地区是在郊区新城、新市镇。
“要把这些潜力地区作用发挥出来,很重要一点就是要优化新城和新市镇的功能结构和优化人口结构。”同时,他也强调,要从更加开阔的区域的视角,去观察未来发展的格局。“从上海市域范围和上海市域周边的江浙两省的范围看,我们认为肯定是从单极结构走向多极结构的这样一个空间的体系。”
郊区农村好的风貌要保留
尽管上海市域城镇化水平已达89%,但在同济大学教授赵民看来,近20年来郊区拓展非常迅猛,但也存在着发展无序的现象。
“从指标看,郊区指标已经很高了。但是郊区经济发展的代价也很大,付出了沉重的环境和社会代价。我们看中心城市,确实有全球城市的风貌。看郊区,不少其实还是第三世界水平,落差很大。”
上海900万外来人口里大概50%到60%是住在城市周边、农村的村庄里面。从外来人口的分布来看,远郊主要从事制造业,而近郊、毗邻中心城区从事各类服务业。赵民认为,外来人口尽管带来问题,但是实际上上海也是受益的,因为他们提升了上海的活力,平衡了上海的年龄结构,降低了抚养比。“外来人口也是上海城镇化健康发展的关键。”
对此,赵民建议,郊区既要精明发展,又要精明收缩。他表示,市郊产业发展是必然的,但不能再延续粗放和无序发展,要以精明发展为指向,要集约、集聚、高效果、产城融合,既关注产业,更关注人。在郊区发展中要加强产城融合的研究,解决为低端劳动力提供廉租房租赁的问题,实现产城政策协调与空间融合。同时郊区农村应该选择精明收缩,好的风貌要保留。
“在农村实现精明收缩过程中要关注提升郊区镇一级的公共服务供给能力,注重镇区建设,将公共服务设施均等化向服务质量聚焦,缩小其与主城区差距,从而吸引本地村民以及外来人口到镇区实现城镇化转型。”
需跳出自身行政范围
上海中心城面积只占全市的十分之一,而整个市域总容量也是有限的,未来发展必然要增强上海可持续发展空间。
南京大学城乡规划系教授张京祥认为,从简单的数量来看,上海城镇化提升的空间已经不是很大。上海在下一步的经济发展、功能提升中,重要的一点,就是上海要跳出自身的这样一个行政范围,放到和江浙这样一个巨型的都会区中考虑,通过整个区域的发展城镇化,来带动上海的提升,获取城镇化持续的红利。
李晓江认为,如果考虑到上海是要服务长三角,要面向全世界,应该在市域里更多考虑区域性的城市概念。既然苏州、杭州都可以看成上海的外围,那么上海中心城范围以内也有外围,这个外围不应该很低端。未来二三十年的目标,应该是在市域范围内培育若干次中心城市,比如嘉定、青浦、松江、临港。它们应该成长为相当于局部的杭州这样的大的功能,而不是完全集聚在中心城。“中心城是不错,大家都愿意到中心城,但是中心城容量确实有限。现在就是中心城外围蔓延,这是不可持续的。”
杭州市规划局局长张勤表示,上海是国家的中心城市,是世界城市。思考功能时应该放眼国家、区域,特别是对要素,包括人口、土地、技术、劳动力等要素的扩散规律做深入研究。
