到2014年，“新增养老床位”已经连续17年被上海列为市政府实事项目。2012年，首次有区县无法完成当年指标。最近两年，步入“不达标”行列的区县增多。在不愿停步的城市老龄化进程面前，养老床位建设的阻滞令人担忧。
规划的缺位和滞后，是养老机构落地难的根本原因。今年以来，国土资源部就养老设施用地3次发文，提出把养老服务、相关设施建设纳入城乡规划。过去1个月(7月3日到8月2日)，上海市民政局官网公示了《上海市养老设施布局专项规划》(公示稿)(以下简称“养老设施专项规划”)，这份以2020年为年限的规划，有望对养老机构建设提出更刚性要求。
症结一
规划滞后，总量不足
以“9073”养老格局来判断，上海的养老床位存在很大缺口。截至2013年底，上海共有养老机构631家，总床位数10.84万张，约占户籍老年人口的2.9％；上海计划在“十二五”时期新增养老床位2.5万张，到2015年达到总量12.5万张的目标。但是，床位建设进度明显慢于预期。
经初步预测，到2020年上海60岁以上户籍老年人口将从目前的387万增加到531万，2030年左右增加到约593万。相对应的，2020年老年人对机构床位数的需求将增加到15.9万张，到2030年则为17.8万张。
目前上海配建养老设施所参照的标准，是2006年开始实施的《城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》。这套标准要求在不同级别居住区内设置相应规模的养老院、托老所和老年活动室等，例如居住地区级(20万人规模)设置建筑面积7000平方米、250床规模的养老院；居住区级(5万人规模)需设置建筑面积4200平方米、120床规模的养老院等。市民政局介绍，上述标准相对滞后，已经不能满足上海的养老需求。
【应对】增加10％规划预留空间
“养老设施专项规划”(公示稿)对未来上海养老床位规模总量作了调整:以2020年户籍老年人口数作为基数，增加10％的规划空间作为预留，按照17.8万张进行用地底线管控。中心城区按照区域老年人口的2.5％建设养老床位，郊区按照3.5％进行建设。
市规划部门对该规划的说明文件指出:“预留10％，既兼顾2030年户籍老年人口增长的需求，也考虑了在上海长期工作、生活的外来常驻人口老龄化后对养老服务设施的需求。”
症结二
养老机构审批一年半
据统计，上海已建和在建的30多个大型居住社区共计划新建养老机构40多个。目前，“大居”都已开工或交付，但建成竣工的养老机构仅1所。承担“大居”建设任务的区县中，浦东新区对养老项目的推进最为积极。该区民政局介绍，浦东新区的“大居”共有12个配套的养老服务设施项目，区民政局组织实施的10个项目有6个正在建设或即将建设，另外4个项目则因为“条件不成熟”无法启动。
记者从浦东新区民政局了解到，“大居”内的养老实事项目，立项、可行性研究报告、项目概算等手续都需报市相关部门审批，前期审批手续环节很多，一般要一年半才能完成。而根据青浦区的统计，政府性投资项目从前期立项到竣工验收需要经过5个阶段26个环节，法定审批时限为696个工作日，青浦区在进行提速之后仍然需要203个工作日。这一情况得到了市民政局的印证。
【应对】考虑建立审批“绿色通道”
上海正在考虑建立养老设施审批“绿色通道”，今后要优化审批流程，精简审批程序，尽可能为举办者提供便利。此外，政府将加强信息公开和业务指导，做好服务工作。
症结三
项目选址“合规不合情”
周康航“大居”有个规划中的养老项目迟迟不能启动，原因是地块上空有3根高压线交叉。“按照有关标准，悬在头顶100多米之外的高压线处于安全距离。但是，住在高压线交叉的屋子下方，老人怎么能安心？”浦东新区民政局计划财务信息中心主任谈心认为，这样的选址“合规不合情”，由此导致项目耽搁并不意外。
另外，这个项目位于马路边上，没有绿化隔离，沿马路往北行可以直达周浦医院。“离医院近是好的，但紧靠马路又不行，大居居民陆续入住后，这条马路会非常繁华，车来车往，老人一定嫌吵。”谈心说，一些养老院建成之后入住率低与选址不当有一定关系。
【应对】规划建议从四方面考虑
“养老设施专项规划”(公示稿)对机构养老设施的选址提出了一些建议:
区位方面:原则上应位于集中建设区范围内，避免选址在104工业区块内；邻近老年人较为集聚、养老需求较为集中的城镇社区。
交通方面:尽量选择公共交通方便可达的地段；避开邻近对外交通、快速干道及交通量大的交叉口路段。
环境方面:尽可能选择绿化条件较好、空气清新等环境优良的地段，远离污染源、噪声源及危险品生产及储运用地。
设施方面:考虑医养结合，综合或尽可能邻近医疗卫生设施设置。
80岁及以上高龄老人增速突出
昨天召开的上海市老龄委会议公布了2013年上海老龄人口和老龄事业监测统计信息，截至2013年底，上海户籍老人占总人口比例27.1％；80岁及以上高龄老人增速超过老年人口平均增速。根据《上海市老龄事业发展“十二五”规划》中期评估情况，目前为止《规划》的大部分指标完成情况好于预期。
户籍老人占总人口27.1％
截至2013年末，上海共有户籍老人(60岁及以上)387.62万人，占总人口的27.1％。从2012年末到2013年末，上海60岁及以上人口增加了20.30万，增幅5.5％；65岁及以上人口增加了11.36万，增幅4.6％；70岁及以上人口增加了2.80万，增幅1.7％。相比之下，80岁及以上人口、100岁及以上人口的增幅更快，分别是6.7％和12.5％。
【解析】随着上世纪50年代中后期生育高峰出生人群步入老年期，上海的老年人口总量快速增长。就2013年数据来看，高龄老人增速尤为突出，百岁老人的增速更凸显了上海“长寿城市”的特征。
每10人要抚养4.24个老人
老年抚养系数，是指老年人口数与劳动年龄人口数的百分比。到2013年末，上海市15岁到59岁劳动年龄人口抚养60岁及以上人口的老年抚养系数为42.4％，比上年增加3个百分点；15岁到64岁劳动年龄人口抚养65岁及以上人口的老年抚养系数为24.5％，比上年增加1.3个百分点。
【解析】上海的家庭结构日益呈现小型化趋势，对老人的照护功能逐渐弱化。2013年起，上海新增老人中有80％是独生子女父母。上海提倡形成“以家庭自我照顾为基础、社区居家养老为依托、机构养老和医疗服务等为支撑的社会养老服务格局”。
循环系统疾病死亡人数多
2013年上海人口预期寿命为82.47岁，男性80.19岁，女性84.79岁。老年人口死亡比例最高的前三种疾病是循环系统疾病、肿瘤和呼吸系统疾病，分别占老年人口死因的40.2％、28.7％和10.7％。
【解析】第六人民医院心内科主任魏盟介绍，循环系统疾病是心脏血管和脑血管疾病的统称，如老人中常见的心肌梗死、中风等，大多由动脉硬化引起。老年人群体年平均医保支出是其他年龄群体的3.78倍。上海目前正推进医养结合，措施包括鼓励社区卫生服务机构与所在地养老机构建立多样化合作，支持发展养老机构内设医疗机构，把养老机构纳入高龄老人护理保障计划试点，逐步建立社区居家养护、养老机构、老年护理机构的统一评估体系。
（责任编辑：杨淼）
