旨在规范国家立法活动的重要法律——立法法修正案(草案)(以下简称“草案”)昨天提请十二届全国人大常委会第十次会议审议。该法是自2000年颁布施行14年来的首次修改,拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。这些设区的市可就城市管理方面的事项制定地方性法规。
1、地方立法
赋予设区的市地方立法权
地方立法,有利于人民行使权利,亦有利于推进法制建设。
受委员长会议委托,全国人大常委会法制工作委员会主任李适时表示,中共十八届三中全会提出,逐步增加中国有地方立法权的较大的市数量。
据介绍,较大的市制定地方性法规,是地方立法的重要组成部分,对于推动本地区经济社会发展和民主法制建设的进步,发挥了积极作用。近年来,一些全国人大代表和政协委员多次提出议案、建议和提案,要求增加具有地方立法权的较大的市的数量,不少设区的市也提出赋予其较大的市地方立法权的要求。
因此草案规定,除省会市、经济特区所在地的市及国务院批准的较大的市外,其他设区的市均享有较大的市地方立法权。
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更有利于公民行使权利
中国社会科学院法学研究所所长李林认为,设区的市全部赋予地方立法的权力,首先从民主政治方面来讲,更有利于公民直接参与立法,人民是国家的主人,但是基层的人民想参加全国人大、省的立法距离太远,不容易把自己的声音表达出来,赋予地方立法权更有利于其行使权利。
其次从完善人民代表大会制度来讲,人大有四项权利,但其中的
立法权,在很多地方大都不能行使。这种立法权的扩大,对这→制度权利的具体化、实际的实施更有积极的意义。
再次,有利于推进法制建设,立法权往地方扩大,可以大大加大立法速度和数量,更重要的是地方立法,有其特点和具体需求,如果能享有立法权,可以从本市实际出发,通过行使立法权,更便于宪法、法律、上位法实施。
2、限制事项
地方法规限于环保等事项
城市建设、市容管理等事项,将这些上升到立法层面,说明其更加重要。
根据修改后的草案,较大的市制定的地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理的事项。
草案规定,由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素,确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,并报全国人大常委会备案。
值得注意的是,草案明确规定,本行政区域特别重大或者社会普遍关注事项的地方性法规,应当由人民代表大会通过。
此外,立法法草案特别增加规定:没有法律、行政法规依据,部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范,或者增加公民、法人和其他组织义务的规范,不得增加本部门的权利、减少本部门的法定职责。
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升至立法层面提重要性
李林认为,对于城市建设、市容管理、环境保护等城市管理方面的事项,将这几个方面上升到立法层面,说明其更加重要。
规章的制定过程中,公民参与程度不→定很高,但是人大立法的时候,公众参与是法定程序,公众可以更充分的表达自己的意志。同时,规章在执行过程中,法院审判时不→定会照此执行,但如果是地方性法规,法院就需要依此做出相应的判决。
3、授权立法
授权立法期限不得超五年
授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式等。
在完善授权立法方面,李适时表示,以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求,草案增加规定,授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等;授权的期限不得超过五年;被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况,并提出是否需要制定、修改或者废止法律的意见;需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人大及其常委会决定。
草案同时规定,要发挥立法在推进改革和发展中的作用,按照凡属重大改革都要于法有据的要求,在立法宗旨中增加规定,发挥立法的引领和推动作用。草案还结合近年来的做法,规定全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要做出决定,就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。
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18税种仅3立法引关注
对于授权立法的重要性,在此列举→案例。在1984、1985年,国务院制定了很多行政法规,但是现在很多没有上升到法律,特别是18个税种中只有3个制定了法律,其他15个都没有制定法律,此举引起社会关注。
对此,中国政法大学财税法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会副会长施正文教授认为,目前我国税负偏重,就与大部分税种未经人大立法有关联。如果人大收回这些税种的立法权,我国整体税负预计将有→定降低。
施正文称,该问题在国际上,普遍采取的就是由议会制定各税种的法律,再由政府部门征税,以互相制衡。他建议我国应以立法法修改为契机,由全国人大逐步收回相关税收立法权,通过科学调研,为各税种逐步制定更科学合理的税率和税基,在切实降低国内税负的基础上,再通过严格征管,严肃罚则等举措,保证税收依法足额的征收。
4、司法解释
“两高”外不得做司法解释
司法解释有→定立法功能在其中。若大家都行使这种权利,那就会削弱立法权,产生误用。
草案规定,最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,应符合立法的目的、原则和原意。
遇有法律的规定需要进一步明确具体含义的,法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的情况。草案规定,应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。
草案规定,最高法和最高检作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日报全国人民代表大会常务委员会备案。而除了最高法和最高检以外的审判机关和检察机关,不得作出司法解释。
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司法解释包含立法功能
李林认为,司法解释有→定立法功能在其中,如果大家都行使这种权利,那就会削弱立法权,产生误用。宪法实施过程中,需要逐步来规范,要有宪法实施监督制度,如果其启动和运作不是太到位,下→步就要完善实施监督举措。
甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市、广东省中山市、广东省东莞市不设区,故没有立法权。
全国282个设区的市,49个享有地方性法规制定权,包括27个省会、市、18个经国务院批、准的较大的市以及4个经济特区所在地的市
233个市尚没有地方立法权、其中有30多个向、国务院提出想成为较大的市,享有地方立法权
但是从1993年批了第四批以后,到现在有20年没有批了,地方、对此呼吁特别强烈。
