2011年，国务院发布了《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，通过引导东部部分产业向中西部的有序转移，带动中西部经济向中高端水平跃升。这种背景下“污染上山下乡”问题不容忽视，为了避免中西部地区再次出现发展与保护之间矛盾冲突严重的问题，加强对西部地区的生态补偿迫在眉睫。
谁补谁？
受益者责无旁贷，保护者应补尽补
界定生态服务的提供者和受益者是确立生态补偿机制的重要前提。虽然目前普遍认为要按照“谁受益谁补偿”、“谁保护谁受益”的原则开展生态补偿，但是在实践中如何确定受益者却存在争议。例如黄河、长江等大江大河流经多个省市，下游地区认为上游地区虽然是保护者但同时也是受益者，上游地区则认为其为了保护生态牺牲了发展机会，理应被补偿。
事实上，生态补偿不能片面地认为是国家或中东部对西部的经济补偿，东中西部是经济发展的共同体，通过对西部地区的生态补偿来合理设置和再分配既得利益的格局，有利于区域间的统筹发展。因此，应该将西部生态补偿机制置于国家战略的地位来考虑。中央政府是最主要的补偿主体，同时生态建设的正外部性决定了中东部地区作为受益者应该“反哺”西部地区，补偿客体包括西部地区的政府、农牧民。
补什么？
综合考虑保护、治理、发展三方成本
西部地区生态补偿标准应该结合其独特的生态状况和经济现状，从生态环境的正负外部性两方面来评估。
从生态环境的正外部性看，一方面是西部地区为提供水源涵养、气候调节、生物多样性保护等生态服务功能而投入的生态保护与建设成本，例如退耕还林、草、湖，保护天然林等项目建设；另一方面，这些项目建设对当地农牧民的生产、生活产生了很大的影响，西部地区为了当地环境良性循环而牺牲了很多经济发展机会，造成机会成本的损失。
从生态环境的负外部性看，西部地区是我国能源生产的主要阵地，我国能源生产布局不断西移和东部产业西移的发展战略势必带来一定范围的环境污染与破坏，在这个过程中，需要对环境治理与生态恢复成本进行评估。因此，西部地区生态补偿标准应该从生态建设与保护成本、发展机会成本和环境治理与生态恢复成本3方面来考量。
怎么补？
“输血”和“造血”双轮驱动
2014年，中央向西部地区重点生态功能区转移支付金额为279.75亿元，占全国转移支付总额的58.28%。
建议在现有的测算方法中增加生态调节系数，形成保护面积越大、保护成效越好、生态地位越重要的地区获得补偿的力度越大的激励机制。同时，建议将西部地区各类具有生态补偿性质的资金整合，由森林、草原、流域等单要素生态补偿向综合性生态补偿转变，通过各领域生态补偿的有机衔接和协调形成资金合力。
西部地区生态效益受益者应对当地生态保护与建设行为给予直接补偿；同时对西部地区提供生态服务功能而丧失的自身利益和发展机会给予资金、产业等方面的补偿。通过补偿和扶持实现西部地区的可持续发展，增强其自身的“造血”功能，保障东中西部整体协调发展，西部地区生态补偿实质是一种利益投资和价值回报。
如何保障？
加快立法，强化评估，做好衔接
建议尽快推动《生态补偿条例》工作。以立法形式确立生态补偿的原则、责任主体、标准、方式等方面的内容，特别要明确界定生态环境产权，它是进行生态补偿的前提基础。
上一级政府或同级政府间委托第三方机构组织编制生态补偿效果评估报告，评估生态补偿实施情况与效益，重点针对流西部生态补偿资金使用与管理、生态环境改善成效、对社会居民生产生活的影响程度等方面进行评估，建立西部生态补偿效果评估等级体系，明确优、良、中、差不同评估等级的确定依据。将评估等级结果作为下一个补偿周期的重要参考和依据。
把西部生态补偿机制构建与国家生态保护红线划定工作充分结合，纳入生态保护红线管理体系，生态保护红线区面积作为补偿的主要因素，确保不增加国家财政负担的情况下合理统筹好西部各类生态补偿，确保发挥综合效益。
作者单位系环境保护部环境规划院
（责任编辑：宋雅静）
