聚焦地方如何用好立法权 四道防线确保立法质量

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　　广东省人大常委会近日透露，东莞市、惠州市、湛江市等17市获得地方立法权，将分三批走，第一、第二批城市力争在今年完成。这是3月15日十二届全国人民代表大会第三次会议通过修改后的立法法带来的变化。

　　与此同时，修改后的立法法关于地方立法权的规定，也让社会有一种隐忧：284个设区的市获得立法权，是否会出现立法质量不高？甚至是滥用立法权？本报记者就此进行了采访。

　　立法权是地方的制度竞争力

　　根据修改后的立法法，制定地方性法规的权力下放到“设区的市”，原来只有49个“较大的市”才拥有制定地方性法规的权力，规模一下子扩展到284个“设区的市”。

　　对此，中国社科院研究员莫纪宏认为，这是经济社会发展的必然形势。“改革开放以来，各地发展不平衡、有差异的特点越来越明显，按照中央统一立法予以治理几乎是不可能的。历史经验告诉我们，一刀切往往没有成功的案例，在立法方面必须既保证中央的同一性，又充分调动地方的积极性。”

　　其实，在本轮立法体制改革前，就已经有多次关于中央与地方立法关系的调整。1979年的地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，1982年和1986年两次修改地方组织法，先后赋予省会市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规草案和地方性法规的权力。

　　这才有了49个具有地方立法权的“较大的市”，具体包括内地的27个省(自治区)的27个省会城市、4个经济特区所在的市、国务院批准的18个“较大的市”。更重要的是，前期的经验充分证明，立法权是地方改革发展的制度竞争力。

　　宁波市1988年被国务院批准为较大的市，依法享有地方立法权。近些年来，宁波市共制定法规108件，修改修订45件，废止31件，据宁波人大常委会相关负责人介绍，宁波充分运用地方立法权，既提出“实施性立法”，在国家立法“大而全”的事项范围内挖掘地方“小而精”的题材，使上位法更具有可操作性；也注重“自主性立法”，为有效解决地方性事务中的突出矛盾发挥了重要作用；更强调“先行性立法”，如先后制定无居民海岛管理条例、慈善事业促进条例等，引领和推动了地方改革创新。

　　地方立法权的甜头，让更多的城市跃跃欲试，执着申报。1987年，浙江省温州市着手申报；1988年，山东省烟台市提交申请；1995年，福建省泉州市申报……

　　据了解，佛山目前承担着国务院及相关部委赋予农村综合改革、经济发达镇行政管理体制改革、征地制度改革等重大改革试点任务15项，其中许多任务都需要从法律层面予以明确规范。“而立法权的缺失，让佛山颇为头疼，走一步看一步的无奈，也让改革推进步履蹒跚。”在今年的全国两会上，立法法修正案草案提请审议前夕，广东省佛山市委书记刘悦伦表达了他对地方立法权的期待。

　　而此次的地方立法权扩容，为“改革于法有据”提供了契机，它让地方政府在城市经济发展和社会管理上可根据自身城市的问题制定治理“城市病”的法律、法规，有助于化解无法可依的尴尬。

　　不是有了法法治就有保障了

　　事实上，扩大地方立法权，既是机遇也是挑战。一种最直接的担忧就是，这会不会导致一些地方一哄而起、一哄而上，出现“大跃进”的局面？值得注意的是，修改后的立法法虽然只授予地方三个方面的立法事项，但“城乡建设与管理”可能涉及户籍、教育、计生、就业、社保等方方面面，很容易成为“一个什么都可以往里装的筐”。

　　与此同时，不是有了法，法治就有保障了。法的质量有问题，法治更糟糕。一直以来，对于地方性法规，社会各界都有不满之处：一方面，重复上位法、地方特色不明显等导致立法资源的浪费。另一方面，滥用立法权、以领导意志立法、与上位法冲突，诱发立法体系的混乱。

　　同时，如果将地方性法规异化为某政府、部门乃至领导干部的意志体现、谋利工具，那就更值得警惕了。比如以往限行、限购等政策举措多是以规范性文件出现，假如这些真的变成具有强制性的地方性法规，对于这种有损公民权利的行为，公民还能否申诉救济，合法权利能否得到维护。因此，中南大学陈云良提出，“地方立法很可能只代表地方政府和官员的意志，实际是权力的扩展，而非公民权利的彰显。”

　　地方享有立法权后制定的法律、法规、条例等，是否能发挥应有的作用？这也是地方立法时要充分注意的问题。在此之前，《深圳市公共厕所管理办法》曾规定，对“在便器外便溺”等不文明使用公共厕所的行为处以100元罚款。《北京市主要行业公厕管理服务工作标准》，要求公共厕所苍蝇数不得多于2只……雷人立法，不仅造成了立法资源的浪费，还严重伤害了法治的严肃性和权威性。

　　更为重要的是缺乏监督。根据宪法，相关部门发现地方所制定的地方性法规和上位法相冲突，经过人大审查后，可以退回去，地方性法规因此就不能生效。“但是，这套机制很少发挥作用。在扩大地方立法权后，如果备案审查机制得不到切实执行，必然造成立法损失。”莫纪宏说。

　　四道防线确保立法质量

　　扩大地方立法权最根本的是要满足日益增长的社会发展需求和多样化发展的实际需求。反映到制度设计上，全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜提出，为切实保障立法质量，修改后的立法法设置了几道防线：限制立法权限，仅在城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护等几类事项上有立法权；必须遵守不抵触原则，设区的市制定地方性法规，不得与国家的法律、行政法规包括所在省的地方性法规相抵触。要求报批准，设区的市制定出的地方性法规要报省级人大常委会批准后才实行。省级人大常委会要依法予以合法性审查，不合法的不予批准。

　　备案审查制度同样值得重视。郑淑娜指出，根据立法法规定，地方性法规要报全国人大常委会和国务院备案，全国人大常委会和国务院在审查这些规定时，发现有违法情况的，要依照法律规定予以纠正，坚决遏制用合法的外衣损害百姓利益。

　　法律的制定和实施，还受到诸多因素的影响，比如经济发展水平、立法工作队伍。目前，我国各地发展明显存在不平衡、有差异，立法工作的“硬软件”参差不齐。为此，专家建议，要进一步加强顶层设计，因地制宜地建立健全立法工作保障体系，特别是对于立法能力和水平相对较低的城市，要加大人员培训和工作指导力度，努力提高立法专业性，符合地方特点。

　　为保证地方立法质量，南开大学教授赵正群还提出了多项建议，如完善地方立法计划，地方的经济社会发展对立法确实有需求才进行立法，不能为了立法而立法；提高地方立法能力，加强对立法工作者、人大代表等人员的专业培训和教育；把科学立法与民主立法相结合，让更多群众参与其中充分反映需求，确保地方立法解决实际问题，维护百姓利益。(本报记者 张 洋)