烟花爆竹生产企业遭强行关退 地方“红头文件”如何越权代法？
投入上亿元的企业，被地方政府“一纸文件”强行关停。安徽省24家烟花爆竹生产企业因不满地方“红头文件”，将安徽省人民政府告上合肥市中级人民法院。企业安全生产许可证尚未到期，却遭“强拆式”关停，地方政策为何“朝令夕改”，“红头文件”如何越权代法？记者日前就此进行了调查采访。
“我是一夜之间倾家荡产，现在有家不敢回。”安徽翔鹰烟花爆竹有限公司法人代表喻本胜怎么也没想到有一天他会将省政府告上法庭。翔鹰公司是安徽省最大的烟花爆竹生产企业，厂址位于安徽省六安市，占地1250亩，总投资1.1亿元，员工800余名。
2013年12月27日，安徽省政府办公厅转发省安监局等7部门署名的第45号文件——《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》(下称“45号通知”)，要求全省75家烟花爆竹企业在2014年12月31日前全部关闭。
“‘一纸文件’让多年努力瞬间化为泡影。”喻本胜回忆说，“2014年10月30日，六安市裕安区政府出动公安、城管、安监、消防、120等46辆车200余人来到公司强拆，我们工区负责人拦着不让进，要求先疏散员工。区城管局某领导竟然说‘我来就是文件’，强行打开门。”
企业认为，政府关停的行政行为缺乏法律依据，程序也不合法，于2014年6月30日向安徽省政府提出行政复议，要求撤销相关行政决定。不到一周，安徽省政府法制办驳回该复议申请，称45号通知是直接发给各市、县人民政府和省政府各部门、各直属机构，属于行政机关内部行为，不具备外部效果。
喻本胜对此表示不理解，他说：“在地方政府规划引导下，多数企业都经历了大规模借贷、建设的整顿提升阵痛期。找专家评估、设计，把旧厂房扒了重盖，建防爆墙、搞道路硬化。如今突然被关停，所有投资相当于打了水漂。安全生产许可证都还在有效期限内，地方‘一纸文件’就能强行关停企业。难道地方‘红头文件’真大于法律？”
无奈之下，24家烟花爆竹企业联名将政府告上法庭。合肥市中级人民法院审理后认为，45号通知的行为已外化并对外发生了法律效力。因此，该案属于行政诉讼受案范围。而安徽省人民政府提供的证据不能证明45号通知合法，依法应予以撤销。
合肥市中院作出判决指出，“烟花爆竹生产企业整体退出虽然属于产业政策调整范畴，但调整应当符合法律法规的规定，不能因此损害相对人的合法权益。”判决还指出，鉴于45号通知决定烟花爆竹生产企业整体退出的行为有利于国家、社会，如撤销该通知会给国家利益或公共利益造成重大损失，“确认安徽省政府作出45号通知行为违法，安徽省政府于判决生效后60日内采取相应的补救措施，驳回原告的其他诉讼请求。”
对于企业十分关注的后续赔偿问题，按照45号通知要求，“安徽省财政按每户80万元的标准安排专项资金用于退出企业补助；有关市、县(市、区)应根据退出企业资产等情况，给予适当补助。”
记者在多地实施意见中看到，仅个别县区按照企业资产评估情况针对性补偿，多数县区补助是一刀切，如六安市舒城县规定“对按期完成退出的企业，每家总计补助180万元”。
曾任两届安徽省政府立法咨询员的律师王亚林认为，《国务院关于加强法治政府建设的意见》已明确规定：“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”此次事件中，政府先是鼓励，后又全部关闭，这种相互打架的行政行为不符合信赖利益保护原则和法治原则。而且，目前补偿办法过于简单，应当建立相应补偿机制，做好财产登记、估值，充分了解并尊重行政相对人的意愿，进行实事求是的补偿。
北京大悦律师事务所郎克宇律师同样认为，即使政府出于公共利益考虑，也必须依法进行，且要承担由此给各市场主体所造成的损失，并予以赔偿。
“为了政府部门权威和行政效率，便滥发‘红头文件’，这与依法行政的法治观念相去甚远。”郎克宇认为，作为政策的决策者们，尤其是行政部门的许可领域，更不能朝令夕改，对市场各参与主体的行政信赖利益一定要予以保护。法无授权不可为，要严防“红头文件”越权代法，“乱作为”干预市场。(记者张紫赟 刘美子)
（责任编辑：袁霓）
