部分行业协会成输送利益渠道 协会公款成私人腰包

　　张浩/漫画

　　10月18日，中国畜牧业协会原秘书长沈广之妻王艳青的上诉请求被北京市第三中级法院终审驳回，轰动一时的沈广重特大贪污案落下帷幕。而此时的沈广，已经在监狱中度过了一年有余。近年来，行业协会负责人涉及贪腐案件屡屡被曝光。2014年10月，深圳市民政局在同一天通报了三起行业协会会长违法违纪案，包括深圳市清洁卫生协会会长周恒德、深圳市机动车驾驶员培训行业协会执行会长黄锡光和深圳市自卸车协会执行会长黄恒律。

　　“与常见的官员腐败、商业贿赂相比，行业协会腐败本身更加隐蔽。很多行业协会虽然是社会组织，但本身掌握着一些隐形权力，比如制定行业规则、行业评比等。这些权力如果缺乏公开和监督，同样可以用来以权谋私。”近日，清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任程文浩告诉《方圆》记者，从实质上讲，行业协会之所以能够通过向会员单位乱收费等方式获取非法利益，其基础在于背靠政府，拥有政府授权，实质上仍然是权力滥用。

　　行政权力腐败的延伸

　　行业协会，居于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间，提供服务，搭建起双方沟通的平台，属于我国民法规定的社团法人，属于非营利性机构。数据显示，截至2015年6月，全国依法登记社会组织62万个，其中行业协会商会近7万个，包括全国性行业协会商会800多个。

　　在数量庞大的行业协会之中，并非个个都是彻底的“民间组织”。北京市朝阳区检察院侦查一处副处长林裕向《方圆》记者介绍，这些协会之中，有的是从国家行政机构转变而来，有的甚至是政府部门与行业协会“两块牌子，一套人马”，具备一定的行政权力；有的行业协会本身还保持着部分公务员编制或事业单位编制，或者挂靠在行政部门、事业单位。这些拥有“半官方”背景的行业协会，被称为“红顶中介”。

　　在中国社会科学院副研究员林跃勤看来，行业协会腐败主要就是“红顶中介”及其负责人，滥用其手中拥有的部分直接公权力或间接公权影响力，从事违规、违法和谋取私利的行为。

　　“腐败一般是指官员为谋私而滥用权力。行业协会及其工作人员并非权力部门和公务员，不牵涉享有公共权力的主体，似乎与典型意义的腐败行为挂不上钩。”林跃勤表示，但实际上，协会拥有政府赋予的准行政职能或独占的权威公共服务资格，对于这种权力的滥用，是行政权力或公权腐败的变种或延伸，或可称之“泛公权腐败”。

　　程文浩表示，从以往案例来看，行业协会腐败的表现形式，就内部而言，一种是行业协会内部管理不善，领导或工作人员贪污或者挪用公款，另一种是人事任命上的腐败，比如安排领导子女工作、享受不正当福利等；就外部而言，一种是协会利用政府部门下放给它的审批权，借助制定行业标准、评选评比等向会员单位乱收费，另一种是行业协会充当利益输送渠道，代会员单位向主管部门行贿。

　　协会公款成“私人腰包”

　　“贪污公款是协会腐败的重要表现形式之一。行业协会的工作人员，尤其是身居要职的领导，往往在内部搞‘一言堂’，独自决定协会公款的流向，甚至将款项纳入私人腰包，致使财务制度形同虚设。”林裕向记者表示。2014年，湖北省纪委查处了一起私藏“小金库”案件，案件的主角是时任武当山旅游经济特区旅游局质量规范与管理科科长兼旅行社行业协会秘书长曹东来，他利用自己在协会的身份大肆敛财，将协会收取的培训费、会费等，统统存进自己的账户。

　　中国畜牧业协会原秘书长沈广贪污案也是如此。从2009年到2012年，沈广利用开办各种展会的名义，私自截留会展收入、侵吞会员参展费，共贪污协会公款1200余万元。

　　一个值得注意的现象是，不少行业协会要职多由退下来的官员担任。今年6月落马的安徽省蚌埠市建筑业协会会长张贵森、浙江省衢州市建筑行业协会会长许林森，在出任协会负责人之前，都有着实打实的“官”字背景。张贵森曾任蚌埠市建设管理局党总支部书记，而许林森曾任衢州市建设规划局副局长。

　　“我们了解到，从机关单位、部委退下来之后再担任协会的领导是很常见的现象，因为各个行业协会都与该行业的行政机关、政府部门存在紧密联系，所以领导班子退下来之后去协会挂个职，享受各种工资福利的情况也客观存在。”林裕表示，一些退休官员在担任行业协会要职后，继续利用自己的权力和影响力从事贪腐活动，比如享受高级别待遇，为吃饭消遣活动找个“挡箭牌”，为官员亲属、朋友提供工作，也为自身腐败提供“帮助”。

　　四川省工程爆破协会常务副会长李荣飚，将其侄子安排在协会做出纳、将亲朋好友安排在办公室任主任，其非法收受的1500万元赃款大多数都是通过协会开发票、做账，实际上把协会当成了转移受贿赃款的“中转站”。

　　审批权力变现

　　“有的行业协会腐败，已经不仅仅是协会负责人个人腐化的问题，而是协会整体‘堕落’。”程文浩表示，比如有的协会巧立名目，花样百出，搞评选、设置各类榜单，让企业“花钱买优秀”“付费评先进”。

　　“本来行业协会进行一些正常的评选、评比是没问题的，但有些协会在拥有政府部门下放给行业协会的行政职权时，往往滥用这些权力向会员单位收取不正常的会费、培训费等，尤其是这种不正当利益在账面上显示不出来，比如放在‘小金库’这种账外资金里，从而便于贪污和挪用。”程文浩表示。

　　如果说行业协会依靠开展览拉赞助创收，还多少带有一些市场化的色彩，那么依靠手中掌握的审批权限敛财，则是赤裸裸的权力寻租。李荣飚就是如此。根据规定，民爆作业企业开展业务需要不同的资质，人数、技术等级不够的企业要对人员进行培训，而这些培训必须通过该工程爆破协会组织。李荣飚与考核专家相熟，能够向专家提出企业是否拥有资质的建议。为了让李荣飚投出“同意”票，先后有20多家企业向他送钱。

　　“不仅如此，有的行业协会利用与政府机关的‘特殊关系’或者协会领导与政府部门官员的私人关系，扮演起权力掮客的角色，为不符合条件的‘关系企业’谋取政府重大项目立项和专项资金，并从中分一杯羹。还有的专业性较强的协会负责人，肆意利用自己手中的专业资源，帮助不合格企业伪装成资质优良企业，为其谋求上市，从而收取企业巨额顾问费、赞助费。”北京市盈科律师事务所律师易胜华说。

　　除此以外，有的行业协会还违反财务制度，挪用公款大肆挥霍或向“特定利益群体”行贿，成为了政府与企业间的“利益输送渠道”。比如，深圳市自卸车协会执行会长黄恒律，为了减轻自卸车带来的环保处罚问题，先后多次向南山区环水局监理所监察二队时任队长李燕忠行贿共计人民币现金7.5万元、向南山区环水局监理所时任所长李峥行贿共计人民币现金6万元，后因犯单位行贿罪，被判处拘役四个月，缓刑六个月。

　　内部“一言堂”外部管不了

　　“这还要从内部找原因。”陈锋表示，行业协会腐败首当其冲的，便是协会内部管理制度的混乱，这从行业协会的选举制度便可以窥斑见豹。按照一般章程，行业协会的最高权力机构是会员大会或会员代表大会，会长、副会长等职位应当由其选举产生，重大事项也要通过大会进行表决，但实际上大多数挂靠政府机关的协会主要负责人都是由上级指定或任命的，选举基本流于形式。因此，出现协会负责人“一言堂”的现象也就不足为奇。

　　在林跃勤看来，外部监管缺位也会导致腐败丛生，比如有的协会与上级主管单位利益共生，瓜葛太多，所以主管部门往往对协会采取“放羊式”的管理。因为主管单位的官员与协会主要领导岗位之间的互通和兼职，使协会对政府机构的影响力很大，导致政府主管机构难以对所属协会“铁面无私”。

　　“不仅仅是监管缺位，而且缺乏有效的监管手段。”林跃勤进一步表示，一方面，作为政府主管部门的民政部门，对行业协会的管理职能基本局限于登记、年检和执法查处，而没有深入细致的约束；另一方面，主管部门对于行业协会业务的培训、指导、交流和服务等工作，受到了人员编制和经费的制约而显得力不从心。

　　陈锋还表示，与此同时，行业协会也缺少来自外界的舆论监督。比如社会民众和媒体往往将注意力放在党政机关是否腐败上，反而忽视了作为“民间组织”的行业协会的存在，也忽略了部分背靠政府机关的行业协会也存在腐败的问题。

　　“从法律角度来说，我国尚未出台专门的行业协会法，目前对于协会的法律约束，还仅仅停留在《社会团体登记管理条例》和一些地方性的规章制度。”易胜华表示，法律层面的滞后，直接导致行业协会中的不法分子有机可乘，甚至肆无忌惮。

　　亟须明确定位，重在加强监管

　　7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》提出，积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩。在易胜华看来，遏制行业协会腐败，除与行政机关脱钩外，还必须解决其身份认定问题，包括认定行业协会的身份以及协会工作人员的身份，提高刑法的适用性。比如完善规范行业协会的法律法规，并与其他法律如刑法等相衔接，明确法律责任和惩罚机制。要提高对行业协会腐败治理的效果，应在刑法中增设相应的行业协会单位犯罪的罪名。

　　“另外，行业协会作为典型的社团法人，其治理机制与公司企业治理模式更为接近，可以借鉴公司模式来完善协会内部法人治理结构。”陈锋说，比如协会理事会的成员严格按照民主程序选举产生，而不是完全依赖行政主管部门直接任命；财务上则建立独立账户，严格依法遵章理财，并对协会经费收支进行严格管理，防止行业协会私设“小金库”。

　　程文浩也认为，尽量让行业协会发挥服务的职能，同时弱化和减少它的管理监管职能，减少其限制性权力。同时增强行业协会内部的民主管理，将协会财务对会员公开，尤其是有全国性影响的行业协会，其内部运作和财务情况更应该对社会公开。

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　　行业协会商会将与行政机关脱钩

　　2015年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》对外发布。方案提出，积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩，厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，加强综合监管和党建工作，促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。

　　方案明确，脱钩的主体是各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会。方案还提出了四条基本原则：一是坚持社会化、市场化改革方向；二是坚持法制化、非营利原则；三是坚持服务发展、释放市场活力；四是坚持试点先行、分步稳妥推进。

　　方案确定了脱钩任务和措施：一是机构分离，规范综合监管关系；二是职能分离，规范行政委托和职责分工关系；三是资产财务分离，规范财产关系；四是人员管理分离，规范用人关系；五是党建、外事等事项分离，规范管理关系。

　　在组织实施上，方案明确，发展改革委、民政部会同有关部门，成立行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组。

　　方案还提出，全国性行业协会商会脱钩试点工作由民政部牵头负责，2015年下半年开始第一批试点，2016年总结经验、扩大试点，2017年在更大范围试点，通过试点完善相应的体制机制后全面推开。(刘亚 张剑)