【宏观·政策】社科类科研经费使用有三难：
预算僵化、审批过度、难以支付劳务费
《中国经济周刊》记者 王红茹 | 北京报道
2月17日，国务院常务会议确定支持科技成果转移转化的政策措施，促进科技与经济深度融合。加快科技成果转移转化，离不开合理的科研经费管理制度设计。但近年来，科研经费管理暴露出不少问题。一边是挤占挪用、虚列支出，引发社会各界高度关注的“科研腐败”；另一边则是科研人员“鸣冤叫屈”管得太死，认为经费管理规定不科学、不合理，直接导致效率低下。
中国社科院财经战略研究院财政审计室主任汪德华在接受《中国经济周刊》记者采访时表示：“社科类科研经费管理制度不科学且不符合实际的问题，已经严重阻碍了社科类科研创新。重视这些问题，并能实事求是地修订相关制度，是提升科研人员积极性、创建创新大国的必要措施。”
科研经费预算编制不科学？
“人家外国的科研管理看成果，你只要成果做好了，不太管钱怎么花，花钱也没有时间限制和严格的比例分配。在我国，社科类科研经费管理制度很严格，虽然有课题经费，但如何花钱变成了一个难题。”这是记者采访中不少科研人员的看法。
科研经费的第一管理原则是“专款专用”，所有经费的使用必须符合预算。但由于预算是超前做出的计划，且越来越趋于严格，不仅要做项目内容使用方面的预算，还要加上严格的时间表，这使得一些科研人员无所适从。
“我们做预算编制课题项目，一般会要求提前一年就编好预算，而且编制预算的要求很高，比如2016年有一笔课题经费要花掉，2015年就得把这个预算编好。如果需要调研，2015年就得确定要到什么地方去调研。这种要求可能对行政部门比较适合，但是在科研单位，因为科学研究本来就充满了不确定性，下一年准备到哪些地方去调研，这是还没有发生的怎么写？怎么操作？”汪德华对记者说出了自己的无奈。
由于超前的预算与现实之间往往存在着一定的差距，记者采访的科研人员均对过度严格的预算编制抱有微词，认为课题经费预算编制不科学。
科研项目大体可分为基础研究和应用研究，自然科学类和人文社会科学类。不同类别科研项目的成本构成、研究目标、社会效益有很大不同。
“尤其是基础研究项目，探索性是其基本特征，具体科研活动可能会随时根据科研进展发生调整。而按现行规定，在项目申请和批准时，就需要明确科研经费的详细用途，执行中又非常重视细节性的外部控制，与科研活动的探索性要求不相适应。”汪德华说。
过度严格的预算执行很大程度上约束了经费的有效使用。此外，国家行政学院研究员、中国行政体制改革研究会研究部主任胡仙芝告诉《中国经济周刊》记者，目前科研经费预算往往实行列举式，只对有限的几个科目做出规定，比如资料、设备、会议、调研、劳务、国际交流合作、管理等，对预算科目之外的费用一概不予理睬。而列举式的方法无法穷尽现实科研活动中存在的可能性，目前科研经费预算科目无法全部覆盖现实科研活动中实际发生的所有费用，一些与课题相关而没有预算科目的开支被排除在预算科目和经费使用范围之外。
在接受采访的科研人员看来，科研经费预算僵化的计划管理模式，与科研项目的探索性特征不匹配。为此，汪德华提出要简化项目资金预算管理，淡化细节控制。“科研项目预算编制宜粗不宜细，可分成几个大类，同时允许各大类之间在执行中进行调整。基础研究中，自然科学类项目主要成本是购买科研设备，而社会科学类主要成本应是调研和数据收集整理，人文学科则主要是书籍和资料整理，科研经费管理制度应当分别予以安排。”
课题经费实施环节审批过多？
接受采访的科研人员普遍表示，即便是预算科目内的计划经费，其使用也受到严格限制。
“我今天电脑又打不开了，一直想换一台新电脑，但是现在买电脑、办公用品管得越来越严，得经过固定资产审批之后才允许买，还要通过政府采购。”科研人员李霞(化名)向《中国经济周刊》记者表示。
李霞在北京某事业单位工作了近10年，作为社科类研究人员，近年来她申报了不少课题。在不久前申报的课题中，她已经在预算科目中写明了设备资料购置费用，但因为遭遇到固定资产审批以及政府采购的强制性规定而被搁置。
不仅是设备购置，李霞表示，如课题研究中经常需要支出的会议、调研、国际交流等费用，随着国家出台针对三公经费的多种严格管理规定，这些经费也被纳入到三公经费的严格管理范畴，实行严格的审批管理制度。
李霞向记者介绍，“审批完了你得按照标准，按照指定的地点去开会，包括请哪些人、具体的会议议程等也需要经过领导审批。科研是知识分子的一个基本劳动权，你今天种哪块地，怎么种，都有人监督，这样容易抹杀一些人的积极性。”
一些科研人员认为这种针对出差、调研的审批，并没有实质性的意义。“课题是一个项目，应该有一定的自主权，什么时间调研或开会，作为课题组责任人，我来安排就可以，现在所有事项都得上面领导签字。领导哪管得过来呢，肯定会增加一些麻烦。”李霞说，由于审批卡得太严，她尽量减少外出调研，能不去就不去了，一些会议也懒得组织或者参加了。
针对会议、调研出差等层层审批带来的低效率，汪德华建言：“科研经费管理中的审批，应当采取简政放权的思路。很多审批完全没有必要，徒增麻烦且没有实际效果，浪费了科研人员大量宝贵的时间。为避免虚假行为，可以考虑采取抽查的方式，在事后适度加大审计、核查力度。如果发现虚假行为，查出后要加大惩罚力度。”
财政资助课题基本不能支付劳务费？
按现行管理规定，科研经费主要用于各种物质消耗支出，如购买设备、图书，以及支付出差住宿、交通费用等，而对于科研活动中发生的各种劳务支出，财政资助课题基本不能支付。
也就是说，现行管理规定课题组成员不能报领劳务费。中国社会科学院文学研究所研究员蒋寅对此有一个形象的比喻：“现在的科研经费，好比是让你加班，你需要锹，给你买把锹的钱；你要用锄头，给你买把锄头的钱。完了你就干活吧！就是农民工也要问一句：我的加班费呢？”
现行管理规定课题组成员不能报领劳务费，劳务费只能发放给没有工资收入的学生及特定劳务人员等，而这部分劳务费的发放也是有比例限制的。胡仙芝介绍说，“课题研究中请学生来帮忙找资料，可以给学生发一点劳务费，但规定比例不能超过10%。而其他课题组成员，就无法用劳务费的方式给予报酬了，所以邀请课题组成员并不容易。这种限制人为地割裂了科研劳动和报酬之间的联系，使劳动取酬、经济激励等正常规律无法在科研活动中发挥作用。”
汪德华对此感同身受：“像我们有些课题，规定劳务费不能超过10%；有一些中央部委和地方政府委托的课题，就会限制不能超过35%。这种限制与课题的实际需要脱节。比如中央部委、地方政府委托的课题，本身是咨询性质的，主要是人力投入，但经费只能少部分用于人力投入。这说明我们在思想认识上不重视科研‘活劳动’的有效补偿，错误地认为科研项目主要是物质投入。”
汪德华还指出，近期国家的一些管理规定在这方面有所松动，实事求是地承认科研劳务支出的合理性。但是，个别部门管理制度的松动，在执行中遇到很大困难。主要原因是科研项目的执行，要满足委托单位、主管单位、科技部门、财政、审计、纪检等多个单位的管理规定或监督要求，单个部门的管理制度变化，在现实执行中会与其他部门的管理规定打架。
学者建议：应重视科研人员的薪酬体系设计和科研激励
有观点指出，要打通科技成果转移转化的“最后一公里”，必须以利益分配为导向，充分调动科研单位和科研人员的积极性，让创新主体自主转让科技成果，让科技成果堂堂正正地走出“深闺”，与经济对接，与市场共舞，发挥其创造驱动作用，以勃发的生机促进经济增长。
作为社科类研究人员，汪德华也做过包括世界银行课题在内的一些国外课题项目，在他看来，这些项目的规定清楚明了，“你为他们提供科研服务，他们就把所有的应该支付的报酬包括劳务报酬计算得很清楚，绝大部分资金用在了劳务支出，剩下的资金就是调研支出的实报实销。”
“我觉得这种处理方式就比较合理。像我们这种把劳务费限制在20%、30%、40%，就不太合理了。毕竟做这种咨询服务的并不只是我一个人，也会有其他人参与，他们辛辛苦苦，不发报酬怎么可以呢？”汪德华说，按照制度规定科研人员不能从项目中获取经济收益，实质上是科研管理中的“大锅饭”思维，即认为科研人员可以不需要经济激励、不应当拿高收入，干多干少、干好干坏一个样。
“应该综合考虑科研经费管理与科研人员薪酬待遇，激励科研人员潜心钻研。”汪德华建议，基础研究项目资金应充分考虑对“活劳动”的合理补偿、激励科研人员衣食无忧潜心钻研；应根据课题的实际需要，允许设置30%～50%科研经费为智力报偿，用于研究生或临时聘任研究人员工资、课题组成员科研补助。
对此，胡仙芝也建言：“应该突破课题组成员的身份限制，以实际劳动付出为标准，允许课题组负责人和成员获得劳动报酬。希望借助简政放权、释放活力的国家政策改革推动，科研经费管理对于一些使用限制和一些行政壁垒可以消除，合乎科研规律和劳动价值规律的良性制度得以建立，科研人员积极性不足的现状会得到改变。”
(刘鹤影对此文亦有贡献)
（责任编辑：石兰兰）
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