破解欠薪难题应从实名制开始
访中国社会法学会副会长常凯教授
□ 本报记者 张维
解决拖欠农民工工资问题,事关广大农民工切身利益,事关社会公平正义和社会和谐稳定。
近年来,党中央、国务院对此高度重视,作出了一系列部署和安排。但是,尽管从中央到地方,欠薪治理力度不断加码,但拖欠农名工工资问题总有难以根治之态势。
尤其是按照《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》设定的目标,“到2020年,使拖欠农民工工资问题得到根本遏制,努力实现基本无拖欠”,使得这一工作任务迫在眉睫。
为此,《法制日报》记者近日采访了中国社会法学会副会长,中国人力资源开发研究会劳动关系分会名誉会长,中国人民大学博士生导师、教授常凯。
事后补救效果有限
无法遏制欠薪发生
记者:人社部新设“根治欠薪进行时”专栏,将会发挥怎样的作用?
常凯:这种做法对于欠薪治理而言,是具有非常积极的现实意义的。从这一专栏所设置的各个栏目来看,也较为全面与合理的,必将对我们解决农名工工资拖欠问题发挥很好的作用。
值得注意的是,在此之外,我们仍然需要根本性的治理措施。欠薪问题何以成为顽疾而久治不愈,归根结底就在于长期以来很多治理欠薪的措施未触及根本,是针对解决欠薪的现象而制定,并没有解决产生欠薪问题的内在问题,且多是事后补救。
什么是内在与根本问题?正是以建筑业为主的劳动关系不规范。据统计,80%以上的欠薪都发生在建筑行业。究其原因,主要还是由于我国建筑业目前普遍实行的工程层层分包转包的管理制度以及相应的用工制度。在现今的建筑行业,许多建筑承包商需要预先垫付资金或原材料及劳动力,才能获得施工项目。这期间,劳动者平时只能发一些生活费,到了年关休工或工程结束才能结算工资。而且劳动者的工资和工程款是绑在一起的。总承包商拿不到工程款项,下面层层分包的施工队也拿不到钱,致使工人被集体欠薪。当然,也有一部分承包商或施工队恶意拖欠工资,即使他们有钱也故意不发、少发或晚发,更有一些雇主欠薪跑路或卷款潜逃。
对于欠薪问题,许多地方借鉴国际做法建立了欠薪保障基金,但这一基金只是事后补救,却无法阻遏欠薪发生；并且基金数额也无法抵补庞大的欠薪数额,因此作用有限。2011年在欠薪治理的舆论高压态势下,恶意欠薪罪最终落地,但是实施的效果并不理想。尽管这一罪名为惩治恶意欠薪提供了法律依据,但法律条文过于原则使得执行很困难。在现实中即使恶意欠薪立案,要么是拘留、罚款,要么是企业主还钱了事,真正判罪服刑的案例很少。
构建规范劳动关系
推动劳动者实名制
记者:如何从根本上遏制欠薪问题发生?
常凯:遏制欠薪必须“要从制度上主动防治欠薪,不能仅限于被动讨薪”,即推行建筑行业的劳动关系法治化。
要从建立劳动合同关系开始,首先要搞清楚劳动者的个人信息,包括其基本信息,(包括身份证信息、文化程度、工种、技能等级和基本安全培训等信息)；从业信息,(包括其工作岗位、劳动合同签订、考勤、工资支付和从业记录等信息)；诚信信息,(包括诚信评价、举报投诉、良好及不良行为记录等信息)。确认这些信息,是作为企业劳动关系法治化的基础的劳动合同制度的前置条件。也就是说,构建建筑业规范劳动关系,呼唤建筑工人实名制出台。
记者:实名制对于法治化的劳动关系有何意义?它可以解决哪些问题?
常凯:以实名制为特点的劳动关系,重点在于解决以下三个问题。
关于劳动合同。实名制的基本流程为:签订劳动合同—安全培训—实名制管理平台登记—进入施工现场作业。
关于雇主责任。以往由于层层分包,究竟哪一层承担雇主责任往往模糊不清。总承包企业负总责,分包企业负直接责任,两者为连带责任关系。特别提出的是,分包企业享有招用建筑工人的权利并承担雇主责任,其为直接雇主。以往的包工头不具有雇主身份。
关于工资发放。工程款与工资款相分离,设立工资专用账户,建设单位应按照工程进度将建筑工人工资按时足额付至建筑企业在银行开设的工资专用账户。建筑工人年薪改月薪,建筑企业应依法按劳动合同约定,通过农民工工资专用账户按月足额将工资直接发放给建筑工人。
事实上,这些内容在今年2月住房和城乡建设部与人力资源和社会保障部共同发布的《建筑工人实名制管理办法(试行)》中均有体现。
以实名制为切入点所构建的这种用工体制,初步形成了建筑企业的劳动关系管理系统:用工管理实名化、培训管理实名化、工资发放实名化、社保缴纳实名化、现场管理实名化、工会党团实名化。
建筑工人实名制还将促成建筑行业两个方面的转型:一是将推动建筑劳务企业向建筑专业企业转型。这些企业将由以往的仅仅提供各种建筑劳务为主,转型为木工、电工、砌筑、钢筋制作等以作业为主的专业企业。为实现这一转型,政府将取消建筑施工劳务资质审批,设立专业作业企业资质,实行告知备案制。建筑业用工体系将由以往的建筑劳务企业层层分包,逐步转型为施工承包企业自有建筑工人为骨干,专业作业企业自有建筑工人为主体的多元化体系。
二是将促进建筑业劳务工向技术工人、建筑农民工向建筑产业工人转型。目前建筑业普遍使用的农民工,由于没有正规的劳动关系和归属单位,不仅队伍涣散、年龄老化,而且技能素质低,维权能力差,既制约工人自身发展也制约建筑业的健康持续发展。建筑专业企业将成为建筑工人的主要载体,逐步实现建筑工人公司化、专业化管理和职业化管理,并逐步形成一支知识型、技能型、创新型的建筑业产业工人大军。
总之,建筑工人实名制为建筑业劳动关系法治化奠定了基础。
将实名制作为开端
建构法律规制系统
记者:有了建筑工人实名制,是否欠薪问题将就此迎刃而解?
常凯:建筑工人实名制只是建筑企业劳动关系法治化的开端,是实施建筑企业劳动关系法治化的重要举措。要在一个全国拥有建筑业企业88059个、从业人数5536.90万人的庞大产业中完成这一转型,将是一个非常艰巨的工程。
首先,从技术层面看,实名制虽然是建筑业转型的一个具体环节,但这一环节的实行需要解决诸多技术问题,首先在数据信息方面,由于以往高分割高流动层层分包用工,使得数据的真实性、完整性和系统性方面存在着先天不足。
其次,从思想层面看,实施了三十年的用工和管理模式,不仅会对管理者和劳动者都会形成一个习惯和依赖,而且,三十年的市场经济运行,在各个层级都与产业形成了相对稳定的利益格局,企业转型必然要打破这种利益格局,而受到冲击的既得利益集团必然要阻挠和反对这一转型。
再次,从组织层面看,新的用工机制是一种新的组织结构。这一结构需要劳资双方都要调整。在企业方面,建筑施工企业由建筑劳务企业向建筑专业企业转型,从组织结构、人事管理、运行机制、利益分配等方面都需重大调整。而在劳动者方面,由提供劳务的农民工转化为具有专业技术的产业工人,更是一个需要时日的工人群体的更新换代。试图在短期内完成上述的转变是不切实际的。
即使是完成了上述的实名制改革,其主要成果也只是在建筑行业初步建构了以劳动合同为主要特征的个别劳动关系法律调整机制,接下来,还需要建立集体劳动关系的法律调整机制,包括发挥工会作用、开展集体协商、推进民主参与等,才能保障和促进个别劳动关系的有效调整。
